建设监理理论与实践篇

第一章 工程建设项目管理及建设程序

1 工程建设项目及其管理

1.1 项目与工程建设项目

（1）项目（Project）通常是指在一定的约束条件下（即限定的资源、限定的时间、规定的质量和安全标准），具有特定的明确目标和完整的组织结构的一次性事业（或任务）。所谓一次性事业，是指其生产过程具有明显的单件性，而与一般的工业产品的大批量重复生产不同。因此，项目具有单件性、生命周期及一定的约束条件等特征。

（2）工程建设项目是指按照一个总体设计进行施工，由一个或几个相互有内在联系的单项工程所组成，实行统一的造价核算，统一的管理，一个工程建设项目要求在限定的投资、限定的工期、规定的质量标准和安全标准的条件下实现项目的目标。

工程建设项目具有项目的一次性，项目目标的明确性和管理对象的整体性。因此，建设项目的特征一是投资巨大，建设周期长；二是按照一个总体设计而建设；三是实行统一管理，统一核算。

项目目标一般包括项目成果性目标（即功能性要求）和约束性目标（即约束条件），对项目的管理就是通过对约束性目标的有效控制，实现其成果性目标。 1.2 项目管理

（1）项目管理是指在建设项目的生命周期内，用系统工程的理论、观点、方法，在一定约束条件下，进行项目的计划、决策、组织、协调与控制，实现项目成果性目标的管理性活动。要求具有针对性、系统性、科学性、严密性。项目管理的内容是对约束条件进行控制，即投资控制、进度控制、质量控制、安全控制、合同管理和协调各方关系，其特点是：一是具有特定的管理程序；二是以项目经理为中心；三是应用现代化管理方法和技术手段；四是在管理过程中实行动态管理。

（2）项目管理的重要特征是具有明确的目标，项目管理的目标和项目目标是密切统一体，项目管理的目标就是在限定的时间、限定的资源、规定的质量标准内，高效率地、安全地实现项目法人或业主规定的项目成果性目标。

建设项目管理是以建设项目为对象，将建设项目的目标分解为工期目标、投资目标、质量目标和安全目标，对其进行有效地计划、组织、协调和控制，以达到项目目标，即实现目标控制。 1.3 建设项目的分类 （1）建设项目的分类

工业建设项目大、中、小型划分标准和非工业建设项目大、中型划分标准分别见表1-1、表1-2。

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表1-1 工业建设项目大、中、小型划分标准

部 门 项 日 钢铁联合企业 特殊钢厂 钢铁企业 炼铁厂 铁矿厂 其他黑色金属工业 有色联合企业 镍联合企业 其他重金属联合企业 采选厂 砂矿 有色金属工业 脉矿 氧化铝厂 常用金属冶炼电解厂 常用金属加工厂 重金属加工厂 轻金属加工厂 其他有色金属工业 煤炭矿区 煤炭工业 洗煤厂 其他煤炭工业 油、气田开发 炼油厂 石油工业 跨距离输油、气管线 年加工原油 万t 均为大、中型项目 合成氨厂 硫酸厂 烧碱厂 纯碱厂 化学工业 磷肥厂 乙烯厂 化学纤维单体 合成橡胶厂 塑料厂 年产合成氨 万t 年产硫酸 万t 年产烧碱 万t 年产纯碱 万t 年产磷肥 万t 年产量 万t 年产单体 万t 年产量 万t 年产量 万t ≥15 ≥16 ≥3 ≥40 ≥50 ≥4 ≥4 ≥3 ≥3 4.5～15 8～16 0.75～3 4～40 20～50 2～4 0.5～4 0.5～3 1～3 ＜1.5 ＜8 ＜0.75 ＜4 ＜20 ＜2 ＜0.5 ＜0.5 ＜1 计算单位 年产钢 万t 年产钢 万t 年产钢 万t 年产铁矿 万t 总投资 万元 年产金属镍 万t 年产金属 万t 年产选矿石 万t 年产选矿石 万t 年产氧化铝 万t 年产金属 万t 年产加工材 万t 年产加工材 万t 总投资 万元 年产原煤 万t 年产洗精煤 万t 总投资 万元 大 型 ≥100 ≥50 ≥100 ≥200 ≥5000 ≥3 ≥2 ≥200 ≥100 ≥20 ≥3 ≥3 ≥2 ≥5000 ≥500 ≥120 ≥5000 根据具体情况确定≥25050～250 ＜50 中 型 10～100 10～50 20～100 60～200 2000～5000 0.5～3 0.8～2 100～200 20～100 5～20 1～3 0.5～3 0.3～2 1000～5000 200～500 30～120 1000～5000 小 型 ＜10 ＜10 ＜20 ＜60 ＜2000 ＜0.5 ＜0.8 ＜100 ＜20 ＜5 ＜1 ＜0.5 ＜0.3 ＜1000 ＜200 ＜30 ＜1000 2

续表 部 门 项 目 橡胶轮胎加工厂 农药厂 磷矿 化学工业 硫铁矿 化工联合企业 其他化学工业 电站 电力工业 送变电工程 装机单机容量 万kW 电压等级 万V ≥25 ≥33 计算单位 年产量 万套 年产量 万t 年产量 万t 年产磷矿 万t 年产硫铁矿 万t 总投资 万元 大 型 ≥100 ≥3 ≥100 ≥100 三个品种都达到中 型标准即为大型 ≥5000 中 型 20～100 0.3～3 30～100 20～100 1000～5000 2.5～25 22和11，且线路长 ≥250km 小 型 ＜20 ＜0.3 ＜30 ＜20 ＜1000 ＜2.5 <11，且线路长 ＜250km 冶金矿山设备 石油化工设备 工程机械 发电设备、大电机厂 通用设备厂 机械工业 汽车厂 拖拉机厂 柴油机厂 其他机械工业 年产量 万t 年产量 万t 年产量 万t 年产量 万kW 总投资 万元 年产量 万辆 年产量 万台 年产量 万马力 总投资 万元 ≥2 ≥2 ≥2 ≥100 ＞3000 一般汽车≥5 重型汽车≥0.3 轮胎式≥2 履带式≥1 ≥100 ≥2000 0.5～2 0.5～2 0.5～2 30～100 1000～3000 0.5～5 0.1～0.3 0.5～2 0.1～1 300～100 1000～2000 ＜0.5 ＜0.5 ＜0.5 ＜30 ＜1000 ＜0.5 ＜0.1 ＜0.5 ＜0.1 ＜30 ＜1000 木材产运林区 森林工业 森林局 其他森林工业 年产木材 万m3 年产木材 万m3 总投资 万元 均为大、中型项目 ≥30 ≥5000 15～30 1000～5000 ＜15 ＜1000 水泥厂 平板玻璃厂 玻璃纤维厂 建材工业 石膏石矿 石棉矿 石墨矿 石膏矿 其他建材工业 年产量 万t 年产量 万箱 年产量 万t 年产量 万t 年产量 万t 年产量 万t 年产量 万t 总投资 万元 ≥100 ≥100 ≥0.5 ≥100 ≥1 ≥1 ≥30 ≥5000 一般水泥20～1000 特种水泥≥5 50～100 0.1～0.5 50～100 0.1～1 0.3～1 10～30 1000～5000 ＜20 ＜5 ＜50 ＜0.1 ＜50 ＜0.1 ＜0.3 ＜10 1000

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续表 部 门 项 目 化学纤维厂 棉纺织厂 印染厂 造纸厂 制糖厂 盐场 轻工业 毛纺、麻纺、绢纺 合成脂肪酸 合成洗涤剂厂 手表厂（新建） 缝纫机厂（新建） 自行车厂（新建） 塑料制品 其他轻工业（包括医疗机械） 计算单位 年产量 万t 棉纺锭 万枚 年产量 亿m 年产量 万t 日处理原料 万t 年产量 万t 纺锭 万枚 年产量 万t 年产量 万t 年产量 万只 年产量 万架 年产量 万辆 年产量 万t 总投资 万元 大 型 单体≥4 长丝≥0.8 短丝≥4 ≥10 ≥1 ≥3 ≥0.1 精盐≥100 井、矿盐≥30 ≥1 ≥2 ≥2 ≥100 ≥50 ≥100 ≥1 中 型 0.5～4 0.3～0.8 0.6～4 5～10 0.5～1 1～3 0.05～0.1 20～100 10～30 0.5～1 0.5～2 1～2 40～100 15～50 30～100 0.5～1 ≥1000 小 型 ＜0.5 ＜0.3 ＜0.6 ＜5 ＜0.5 ＜1 ＜0.05 ＜20 ＜10 ＜0.5 ＜0.5 ＜1 ＜40 ＜15 ＜30 ＜0.5 注 1.国防工业和国防科研的矿山项目，可参考冶金矿山标准，其他工厂建设暂按其他机械工业标准试行。

2.国发[1987]23号文中规定：能源项目指煤炭、石油、电力和节能项目；交通项目指铁道、公路、邮电、民航项目； 原材料工业项目指钢铁、有色、黄金、化工、石油化工、森工、建材等项目。大型超高压工程单独列项。中型的，凡直接配

合发电的，作为电站的单项工程：凡是公用的，不论几条，都按地区或电网为一个项目。 3.1 马力=735.5W。

表1-2 非工业建设项目大、中型划分标准

部 门 水库 灌溉 农业林业 水利水产 其他水利工程 渔业基地 水产冷库 其他农林水产 铁路 公路 交通邮电 港口 民航 邮电 项 目 库容 亿m3 受益面积 万亩 总投资 万元 容纳渔轮 艘 冷藏制冷能力（各） 万t 冷藏 万t 总投资 万元 新建干线、支线、地铁 地方铁路长度额 km 货运量 万t 新、扩建国防、边防和跨省干线长度 km 公路大桥 m 新、扩建，海港年吞吐量 万t 新、扩建，河港年吞吐量 万t 修船厂和修造船厂总投资（指有船坞滑道者） 万元 新、改建机场总投资 万元 跨途电信电线长度 km 跨途通信微波长度 km 其他邮电建设总投资 万元 计 算 单 位 大、中型 ≥1 ≥50 ≥2000 ≥50 ≥0.5 ≥1 ≥1000 ≥100 ≥50 ≥200 ≥1000 ≥100 ≥200 ≥5000 ≥5000 ≥500 ≥1000 ≥5000 4

续表 部 门 火药库 商业外贸 粮食物资 的仓储 粮食中转库 石油库 冷库 其他仓储 高等院校 文教卫生 计量科研 医院、疗养院 广播台站 水厂 市政工程 煤气厂（液化石油气厂） 公用事业建设 项 目 建筑面积 万m2 库容 万t 库容 万m3 储藏能力 万t 总投资 万元 新建，学员 名 新建，床位 个 总投资 万元 新、扩建，日供水 万t 新、扩建，日供气 万m3 总投资 万元 计 算 单 位 大、中型 ≥3 ≥7.5 ≥5 ≥1 ≥1900 ≥3000 ≥700 ≥1000 ≥11 ≥30 ≥1000

1.4 工程建设项目管理

（1）工程建设项目管理是投资管理的一部分，是对投资运动过程（包括筹集、分配、运用和回收增值）的管理。

工程建设项目管理是指工程建设项目在立项后，对投资运动过程的管理，包括设计、招标、施工及竣工验收、缺陷责任期的全过程管理。

（2）建设管理因国情不同而各国相异，我国为公有制国家，投资的项目规模较大，在改革开放以来，投资主体向多元化发展，因此建设管理具有中国特色，对由投资的项目，为了确保投资的效果，避免无谓浪费，执行严格的审批程序；对建设项目的经济效益、建设布局、对国民经济发展计划的适应性、环境保护和城市规划等公共利益进行严格的审查。并且在项目管理上实行项目法人负责制、资本金制、招投标制、工程监理制和合同管理制。

2 工程建设项目管理的改革

2.1 工程建设项目管理改革的方向

（1）项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程建设监理制、合同管理制，简称工程项目建设管理“五制”，是随着我国改革开放，吸收国外的先进管理经验和总结我国基本建设实践经验而逐步形成的，是与建立社会主义市场经济相适应的。

（2）改革开放以前我国长期执行的是计划经济，按照国家的长远规划和五年计划统一布点建设，组织筹建单位、设计单位、施工单位均由国家计划安排，资金由国家财政拨款，所需设备、材料由国家按计划统一分配，职工工资等级及调整执行国家统一规定。项目建成投产后，产品由国家统一定价，销售收入，企业按规定开支后，全部上缴国家财政，无需还本，更没有付息的问题，这种模式在20世纪五、六十年代起过较好的作用，国民经济得到迅速恢复和发展。但是随着国民经济发展，这种政企不分、权力过于集中的经济管理的弊病逐渐暴露出来，由投资的钱，你批钱、他给钱、我只管花钱，花多少均与企业、职工利益无关，形成了概算超过估算、预算超过概算、决算超过预算的“三超”现象。投资、进度、质量目标得不到很好控制，致使我国工程建设的水平和投资效益得不到提高。

1978年中国党第十一届三中全会提出了要“对经济管理和经营管理方法着手进行认真的改革”。党的十一届四中全会通过了“关于加快农业发展若干问题的决定》提出发展社会主义商品经济，实行政企职责分开，建立多种经济形式的经济责任制。党的十四大确立了

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建立社会主义市场经济的改革总目标，走上了市场经济法制轨道，使工程项目建设管理日趋完善。1995年9月28日党的十四届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指示：“完成国民经济建设的主要任务，在制定国家中长期计划中，必须切实体现的一项要求是：要明确投资主体，建立严格的投资决策责任制、强化投资风险约束机制、谁投资谁决策谁承担风险。全面推行建设项目法人责任制和招投标制，把市场经济竞争机制引入投资领域。”

2.2 工程建设项目管理改革的内容 （1）项目法人责任制。 1）项目法人。

我国投资管理改革中，确立了企业是投资的基本主体，国家计委于1992年颁发《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，1994年实施的《中华人民共和国公司法》，国家计委于1996年4月6日以计建设［1996］673号文印发的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（见附件1），要求国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式。由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责，并享有相应利益，实行债、权、利相统一的项目法人责任制。项目法人责任制是一种投资责任约束机制，是项目建设管理“五制”的主体和核心。

建设单位不等同于项目法人，建设单位只是接受项目法人委托，代表项目法人对工程建设进行管理的机构。

2）项目法人的设立。

a.项目建议书批准后，主要由投资方派代表组建项目法人筹备组。

b.在申报可行性研究报告时，须同时提出公司的组建方案和投资协议，凡没有公司组建方案的可行性研究报告不予以审批。

c.可行性研究报告批准后正式组建公司；

d.公司成立以后，国家重点建设项目的公司章程须报国家计委备案。其他项目的公司章程按项目隶属关系分别报有关部门、地方计委备案；

e.由原有企业负责建设的基建大中型项目，需新设立子公司的，要重新设立项目法人，只设分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人，原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员，并实行专项考核。

3）项目法人的组织形式。

项目投资方所组建的独资公司、控股或参股有限公司、股份有限公司、按照《公司法组建股东会、董事会和监视会》，在建设期间至少有一名董事驻现场。 4）项目法人责任制的作用。

a.由于明确了由项目法人承担投资风险，因而强化了项目法人及投资方和经营方的自我约束机制，对控制工程投资、工程质量和建设进度起到了积极的作用。

b.项目法人既负责建设又负责建成后的经营和还贷，把建设的责任和生产经营的责任密切结合起来，从而较好地克服了基建管花钱、生产管还钱，建设与生产经营相互脱节的弊端。

c.可以促进招标投标工作、建设监理工作、合同制等基本建设管理制度的健康发展，提高投资效益。

5）项目法人的责、权、利。国家计委在《规定》中规定了建设项目董事会的职权有： a.负责筹措建设资金；

b.审核、上报项目初步设计和概算文件； c.审核、上报年度投资计划并落实年度资金； d.提出项目开工报告； 6

e.研究解决建设过程中出现的重大问题； f.负责提出项目竣工验收申请报告；

g.审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；

h.聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名，聘任或解聘其他高级管理人员。 国家计委在《规定》中还规定了项目总经理的职责。 6）公司在项目运行各个阶段的工作内容。 内容为项目决策阶段（可研报告批准之前）、项目准备阶段（开工报告批准之前）、项目建设阶段（投入商业运行之前）和营运阶段（投入商业运行后及详细工作内容。 （2）资本金制。

1）资本金制是深化投资改革的需要。

资本金制是一种投资风险约束机制，能够有效地控制投资规模，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康发展。以国发［1996］35号文发出了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（见附件2），明确从1996年开始，对各种经营性投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。资本金是投资者认缴的非债务性资金，不发生利息，可按其出资比例依法享有权益，也可以转让其出资，但不得以任何方式抽回。 公益性项目不实行资本金制度。

2）资本金的来源。资本金可以用货币，也可以用实物、工业产权、非专利技术、土地使用权作价，其中工业产权、非专利技术作价的比例不得超过投资项目资本金总额的20%，国家对采用高新技术成果有特别规定的除外。投资者以货币方式缴的资本金，其资金来源有： a.各级的财政预算内资金、国家批准的各种专项建设基金、“拨改贷”和经营性基本建设基金回收的本息、土地批租收入、国有企业产权转让收入、地方按国家有关规定收取的各种规费及其预算外资金；

b.国家授权的投资机构及企业法人的所有者权益（包括资本金、资本公积金、盈余公积金和未分配利润，股票上市收益资金等）、企业折旧资金以及投资者按照国家规定从资金市场上筹措的资金； c.社会个人合作所有的资金；

d.国家规定的其他可以用作投资项目资本金的资金。

3）资本金比例：是指资本金占投资项目固定资产动态总投资与铺底流动资金之和的比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定，的规定如下： a.交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上； b.钢铁、邮电、化肥项目、资本金比例为25%及以上；

c.电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%及以上。

投资项目资本金的具体比例，由项目审批单位根据投资项目的经济效益以及银行贷款意愿和评估意见等情况，在审批可行性研究报告时核定。经批准，对个别情况特殊的国家重点建设项目，可以适当降低资本金比例。

4）投资项目的资本金一次认缴，并根据批准的建设进度按比例逐年到位，并存入主要贷款银行，资本金不到位，不发给投资许可证，金融部门不予以贷款。 （3）招标投标制。

1）招投标制是建设项目管理的重要内容。

招投标制是项目法人运用竞争性交易方式，择优选择设计、施工、设备、材料供应、监理单位的一种制度，有利于提高投资效益。国家计委以建设［1997］1466号文印发了《国家基本建设大中型项目实行招标投标暂行规定》。《中华人民共和国招标投标法》（见附件3）已经第九届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，从2000年1月1日起实行。 （2）《招标投标法》使建筑市场步入法制管理。

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为了保护国家的社会公共利益以及招标投标当事人的合法权益，使招投标活动遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，“招标投标法”不仅规定了招标和投标的程序和要求，规定了评标的方法，此外还规定了招投标当事人的法律责任，要求招投标活动及其当事人接受法律的监督，对各种违规行为的处罚分别做出了规定。 （4）工程建设监理制。

工程建设监理制是建设项目管理的重要制度。工程项目建设监理制度是借鉴国际工程项目管理经验，促进工程建设管理水平提高，保障工程质量和投资效益的重要措施。工程项目建设监理是指依法注册建立的社会监理单位接受项目法人的委托和授权，根据国家的法律法规、工程项目建设批准文件和监理合同以及其他合同文件对工程项目建设过程实施监督和管理。工程监理的中心任务是对投资、进度、质量和安全四大目标实施控制，其基本方法是目标规划、动态控制、组织协调、信息管理、合同管理。

1988年7月建设部发出《关于开展建设监理工作的通知》，19年7月28日颁发了《建设 管理试行规定》，建设部在1992年相继出台了《工程建设监理单位资质管理试行办法》、《监理工程师资格考试和注册试行办法》、《关于发布工程建设管理费有关规定的通知》，经过十多年的实践，初步形成了一套法律、法规。1995年建设部和国家计委以建监［1995］737号文联合颁发了《工程建设监理规定》（见附件4）。从此工程监理制步入全面推行阶段。 1997年11月1日第91号令，公布了《中华人民共和国建筑法》（见附件5），在“建筑法”中设专用章节对建设监理作了规定：

1）国家推行建筑工程监理制。也可以规定试行强制监理的建筑工程的范围。

2）实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位。建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。

3）建设工程监理应当依照法律、行规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求，施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。

工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或合同约定的质量要求的，应当报告建设单位，要求设计单位改正。

4）实施建筑工程监理前，建设单位应当将委托的监理单位、监理的内容及监理权限，书面通知被监理的建筑施工企业。

5）工程监理单位应当在其资质等级许可的监理范围内，承担工程监理业务。 工程监理单位应当根据建设单位的委托、客观、公正地执行监理任务。

工程监理单位与被监理工程的承包单位以及建筑材料、建筑配件和设备供应单位不得有隶属关系或者其他利害关系。

工程监理单位不得转让工程监理业务。

6）工程监理单位不按照委托监理合同的约定履行监理义务，对应当监督检查的项目不检查或者不按照规定检查，给建设单位造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。

工程监理单位与承包单位串通，为承包单位谋取非法利益，给建设单位造成损失的，应当与承包单位承担连带赔偿责任。

2000年1月30日第279号令发布了《建设工程质量管理条例》（见附件6）规定下列工程必须实行监理：

a.国家重点建设工程； b.大中型公用事业工程；

c.成片开发建设的住宅小区工程；

d.利用外国或者国际组织贷款、援助资金的工程； 8

e.国家规定必须实行监理的其他工程。

2001年1月17日建设部86号令发布《建设工程监理范围和规模标准规定》（见附件7），对上述实行监理的具体范围和规模标准作了规定。 （5）合同管理制。

1）合同是在市场经济条件下约束和规范合同双方行为的重要依据。合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利与义务关系的协议。政企分开以后，工程建设项目法人与参与建设各方的关系，是通过合同确立的。 2）《中华人民共和国合同法》已在1999年3月公布，它对保护合同当事人的合法权益，维护社会主义经济秩序，促进社会主义现代化建设起着重要的作用。

3）合同法的基本原则是平等原则，自愿原则、公平原则、诚实信用原则、合法原则。所称合法就是当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行规、尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序、损害社会公共利益。有效合同受法律保护；不合法，不符合社会公共利益的合同，是无效合同，不受法律保护。

3 工程项目建设程序

3.1 建设程序与建设程序阶段划分 （1）建设程序。

是指建设项目从设想、选择、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入生产整个过程中，各项工作必须遵守的程序。所有工程项目尽管都有着自己的寿命阶段和周期，都有单件性和一次性的特点，但都应遵守科学的建设程序。我国工程项目建设程序是随着我国社会主义建设的进行而逐步建立、发展起来的，并随着我国经济改革的深入进一步完善。

1978年明确规定项目建设经过如下阶段：编制项目建议书进行选址、批准后进行勘察设计；初步设计审批后列入国家年度计划，组织施工，进行验收后交付使用。

1979年决定建立建设项目开工报告制度。

1981年规定，对利用外资和引进技术项目，要编制可行性研究报告。

1983年规定，国内项目也试行项目

图1-1 我国工程项目建设程序框图

建议书和编制可行性研究报告。

1984年规定，实行项目建议书和设

计任务书审批制度，对利用外资和引进技术项目以可行性研究报告代替设计任务书。 1991年规定，将国内投资项目的设计任务书和利用外资项目的可行性研究报告统一称为可行性研究报告，取消设计任务书的名称。

目前我国工程项目建设程序如图1-1所示。

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由图1-1可知，目前我国建设程序与计划经济下的建设程序相比，发生了不少变化：

1）在项目决策阶段实施工程项目咨询评估制，使得项目决策进一步科学化、民主化。

2）实行了建设监理制。目前普遍的做法是在施工阶段实行了建设监理制，有的业主还要求对设计阶段实行建设监理制。目前对监理的委托，也是通过招标投标选定的。还有的业主要求从项目决策开始实现全过程监理。

3）实行了招标投标制。目前在委托设计时，以及对设备材料的采购，对施工单位的选用等均采用了招标方式，选用资格合格、具有良好业绩，能达到使业主满意的服务单位，并订立施工承包合同。

（2）水电工程项目建设程序。

我国水电建设项目正向着高参数、大容量的方向发展，具有投资大、工期长、技术复杂的特征，它是由若干单位工程组成的统一整体，需要统一指挥、统一核算。因此水电工程项目建设要求执行严格的程序，详见框图（见图1-2）。

由图中可知，水电工程项目建设程序基本上和一般工程的建设程序相同，都是由项目决策阶段、项目设计阶段、施工阶段、竣工验收交付生产阶段组成，但各阶段的工作内容较之一般工程项目要广泛的多，要求严格的多。

（3）工程项目建设程序各阶段的工作内容。 1）项目建议书阶段。

根据国民经济和社会发展的长远规划、行业规划、地区规划，经过研究和预测分析后，提出项目建议书。有些项目还增加初步可行性研究工作，项目建议书内容有简有繁，一般有如下内容：①建设项目提出的必要性和依据；②产品方案、拟建规模、建设地点的初步设想；③资源情况、建设条件、协作关系等的初步分析；④投资估算和资金筹措设想；⑤经济效益和社会效益的估计。

项目建议书编制完成后，按照建设总规模和限额划分审批权限报批，对大中型或限额以上项目，首先报送行业主管部门初审，通过后再报国家计委，由国家计委委托有资格的工程咨询单位评估后审批。

2）可行性研究报告阶段。

大中型项目可行性研究的基本内容：①根据经济预测、市场预测确定的建设规模、产品方案；②技术工艺、主要设备选型和相应的技术经济指标；③资源、原材料、动力、运输、供水等协作配合条件；④施工条件（a.工程地质、水文地质等自然条件是否可靠；b.电、运输条件是否落实；c.人员的生活环境和生产环境是否有依托。）

设计单位在编制可行性研究报告之前，必须完成环境评价工作。环评报告首先编制环境评价大纲，在进行审查后进行环境测试，再编制环境影响报告书，报环保部门审查。在通过环保审查后再行组织可行性研究报告的审查。

凡属于投资、和地方合资的大中型和限额以上项目，报送国家计委审批，审批过程中要征求行业归口主管部门和国家专业投资公司的意见，同时委托有资格的工程咨询公司进行评估。

3）设计工作阶段。

按照批准的可行性研究报告，通过招投标选择设计单位。

一般工程需分初步设计和施工图设计两个阶段，重大项目和技术复杂的项目可增加技术设计阶段。

初步设计的主要内容包括：①设计依据和设计指导思想；②建设规模；③工艺流程、主要设备选型和配置；④主要建筑物、构筑物、公用辅助设施和生活区的建设；⑤占地面积和土地使用情况；⑥总体运输；⑦外部协作配合条件；⑧综合利用、环境保护和抗震措施；⑨生产组织、劳动定员和各项技术经济指标；⑩总概算。

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图1-2 水电工程项目建设程序框图

在完成初步设计阶段中要求完成以下工作：①完成初步勘察工作；②完成主要设备的招标投标工作；③取得城建部门及用地协议；④取得原材料及运输协议；⑤取得用电协议；⑥编制施工组织设计纲要。

初步设计的总概算超过可行性研究报告确定的总投资估算10%以上的，要重新报批可行性研究报告。

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初步设计报主管部门和投资方组织审批，审定后的初步设计作为编制施工图设计文件的依据，全厂总平面布置、主要工艺流程、主要设备、建筑面积、建筑结构、总概算等不得随意变更。 在初步设计批准后由设计单位编制施工图设计文件，并根据委托合同编制施工图预算，预算应控制在批准的总概算之内。 4）建设准备阶段。

项目在开工之前的准备工作内容如下：①征地、拆迁及场地平整；②完成施工用水、电、路、通讯等工程；③组织设备材料订货，按建设进展编制设备材料供应计划；④按施工进度需要，准备施工图纸；⑤组织施工招投标工作，择优选定施工单位；⑥办理开工许可证。

项目在报批开工前，必须由审计机关对项目的有关内容，主要是对资金是否正当、落实，支出是否符合国家规定进行审计证明。

项目开工前按照项目管辖范围向有关主管部门办理开工许可证，按国家计委的要求，大中型项目开工条件的规定；①项目法人已经成立，项目经理已经到位；②初步设计和总概算已经审批；③资本金和其他建设资金已落实，审计部门已认可；④施工组织设计大纲已经编制完成；⑤施工已招投标，施工合同已签订；⑥施工图具有三个月施工的需要；⑦监理单位已通过招标选定；⑧⑧“五通一平”已完成，外部配套条件已签订协议；⑨设备材料已招标订货，备好三个月的材料用量。1999年建设部以71号令颁发了《建筑工程施工许可管理办法》（见附件8）。2001年建设部令第91号修改和重新发布《建设工程施工许可管理办法》。 5）建设实施阶段。

开工时间的规定是指：建设项目按设计文件任何一个永久性工程第一次破土开槽的日期，或者对不需开槽的工程以正式打桩为正式开工；对于大量土石方工程以开始进行土方、石方工程为正式开工；五通一平不算开工，水电建设工程以主厂房浇注第一罐混凝土为正式开工。 建设实施阶段还包括设备调试，试运行，交付生产进行试生产。 6）生产准备阶段。

项目建设实施阶段即应进行生产准备工作，其主要内容：①招收和培训人员；②生产组织准备（机构设置、管理制度、人员配备）；③生产技术准备（设计资料、开工方案、操作规程）；④生产物资准备（原材料、水、电、气等来源、协作条件，备品备件）。 7）竣工验收阶段。

竣工验收是工程建设过程的最后一个环节，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤，也是基本建设转入生产或使用的标志。通过竣工验收，一是检验设计和工程质量，保证项目按设计要求的技术经济指标正常生产；二是有关部门和单位可以总结经验教训；三是建设单位对经验收合格的项目可以及时移交固定资产，使其由基建系统转入生产系统或投入使用。

①竣工验收的范围和标准。

建设项目竣工验收、交付使用，应按建设部《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收暂行规定》（见附件25）达到下列标准：

——完成工程设计和合同约定的各项内容。

——施工单位在工程完工后对工程质量进行了检查，确认工程质量符合有关法律、法规和工程建设强制性标准，符合设计文件及合同要求，并提出工程竣工报告。工程竣工报告应经项目经理和施工单位有关负责人审核签字。

——对于委托监理的工程项目，监理单位对工程进行了质量评估，具有完整的监理资料，并提出工程质量评估报告。工程质量评估报告应经总监理工程师和监理单位有关负责人审核签字。 ——勘察、设计单位对勘察、设计文件及施工过程中由设计单位签署的设计变更通知书进行了检查，并提出质量检查报告。质量检查报告应经该项目勘察、设计负责人和勘察、设计单位有关负责人审核签字。

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——有完整的技术档案和施工管理资料。

——有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告。 ——建设单位已按合同约定支付工程款。 ——有施工单位签署的工程质量保修书。

——城乡规划行政主管部门对工程是否符合规划设计要求进行检查，并出具认可文件。 ——应、消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件。

——建设行政主管部门及其委托的工程质量监督机构等有关部门责令整改的问题全部整改完毕。

有的基本建设项目（工程）基本符合竣工验收标准，只是零星土建工程和少数非主要设备未按设计的内容全部建成，但不影响正常生产，亦应办理竣工验收手续。对剩余工程，应按设计留足投资，限期完成。有的项目投产初期一时不能达到设计能力所规定的产量，不应因此拖延办理验收和移交固定资产手续。国家规定，已具备竣工验收条件的项目（工程），三个月内不办理验收投产和移交固定资产手续的，取消企业和主管部门（或地方）的基建试车收入成分，由银行监督全部上交财政。如三个月内办理竣工验收确有困难，经验收主管部门批准，可以适当延长期限。 ②申报竣工验收的准备工作。建设单位应认真做好竣工验收的准备工作，主要有： ——整理技术资料。 ——绘制竣工图纸。 ——编制竣工决算。

③竣工验收的程序和组织。按国家现行规定，建设项目的验收阶段根据规模的大小和复杂程度可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。规模较大、较复杂的建设项目（工程）应先进行初验，然后进行全部建设项目（工程）的竣工验收。规模较小、较简单的项目（工程），可以一次进行全部项目（工程）的竣工验收。验收程序按“竣工验收暂行规定”如下：

a.工程完工后，施工单位向建设单位提交工程竣工报告，申请竣工验收。实行监理的工程，工程竣工报告须经总监理工程师签署意见。

b 建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位和其他有关方面的专家组成验收组，制定验收方案。

c.建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收的时间、地点及验收组名单书面通知负责监督该工程的工程质量监督机构。 d.建设单位组织工程竣工验收：

——建设、勘察、设计、施工、监理单位分别汇报工程合同履约情况和在建设各个环节执行法律、法规和工程建设强制性标准的情况；

——审阅建设、勘察、设计、施工、监理单位的工程档案资料； ——实施查验工程质量；

——对工程勘察、设计、施工、设备安装质量和各管理环节等方面作出全面评价，形成经验收组人员签署的工程竣工验收意见。

参与工程竣工验收的建设、勘察、设计、施工、监理等各方不能形成一致意见时，应当协商提出解决的方法，待意见一致后，重新组织工程竣工验收。

负责监督该工程的工程质量监督机构应当对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督，发现有违反建设工程质量管理规定行为的，责令改正，并将对工程竣工验收的监督情况作为工程质量监督报告的重要内容。

大、中型和限额以上项目由国家计委或由国家计委委托项目主管部门、地方组织验收；小型和限额以下项目（工程），由项目（工程）主管部门或地方组织验收。竣工验收要根据工程规模大小复杂程度组成验收委员会或验收组。验收委员会或验收组应由银行、物资、环保、劳动、统计及其他有关部门组成。建设单位、接管单位、监理单位、施工单位、勘察设计单位参加验收

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工作。

验收委员会或验收组负责审查工程建设的各个环节，听取各有关单位的工作报告；审阅工程档案并实地查验建筑工程和设备安装，并对工程设计、施工和设备质量等方面作出全面评价，不合格的工程不予验收；对遗留问题提出具体解决意见，限期落实完成。

建设单位应当自工程竣工验收合格之日起15日内，依照《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》的规定，向工程所在地的县级以上地方建设行政主管部门备案。

④竣工和投产日期。投产日期是指经验收合格、达到竣工验收标准、正式移交生产（或使用）的时间。在正常情况下，建设项目的全部投产日期应当同竣工日期是一致的，但实际上有些项目的竣工日期往往晚于全部投产日期，这是因为当建设项目设计规定的生产性工程的全部生产作业建成，经试运转、验收鉴定合格、移交生产部门时，便可算为全部投产，而竣工则要求该项目的生产性、非生产性工程全部建成，投产项目遗留的收尾工程全部完工。 8）后评价阶段。

建设项目后评价是工程项目竣工投产、生产运营一段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动，是固定资产投资管理的一项重要的内容，也是固定资产投资管理的最后一个环节。通过建设项目后评价以达到肯定成绩、总结经验、研究问题、吸取教训、提出建议、改进工作、不断提高项目决策水平和投资效果的目的。

①项目单位自我后评价工作的组织。项目单位自我评价由项目单位负责，也叫自评。所有建设项目竣工投产（使用、营运）一段时间以后，都应进行自我评价。 项目后评价是一项复杂细致的系统工程，在开展后评价工作之前，一定要做好各项准备工作，包括组织准备、思想准备和资料准备。

资料准备。后评价既然是复杂、细致的工作，又要求如实反映情况，用事实说话，就必须有详实的资料作后盾，主要资料有：

——前期工作资料。项目建设的前期工作资料包括项目建议书，对项目建议书的评估，可行性研究，对可行性研究的评估等。包括；国家或有关部门批准的项目建议书和土地征用文件、咨询评估的意见、可行性研究报告、对项目可行性研究评估咨询的资料、有关单位对可行性研究的批准文件、初步设计及扩大初步设计、其他关联项目和配套建设项目资料、投资概算及资金来源资料、项目筹建机构的概况、经批准的开工报告。

——设备、材料采购的实施资料。包括：设备采购招标、投标文件（包括议标、评标、定标的资料）、设备采购合同、总承包合同、分包合同及履约率等。

——建设实施阶段资料。包括：设计文件（包括设计变更、投资调整和工程预算资料）、工程招标、投标文件（包括议标、评标资料）、工程合同文件（包括总承包合同、分包合同、采购合同、劳务合同、监理合同等）、建设准备资料、工程中间交工（含隐蔽工程）验收报告和中间评估资料、工程竣工验收报告，财务决算及审计资料，国家验收文件、材料或成品、半成品出厂合格证明和检测资料、工程监理资料及质量监督机关检查评审资料、工程遗留项目及后期续建工程清单。

——涉外项目还应准备涉外方面的资料。包括：询价报价和招标投标文件、谈判协议，议定书及所签订的合同及合同附件、国外各设计阶段的文件及审查议定书、国外设备材料检验及设计联络资料、国外设备储存、运输及开箱检验记录和商检及索赔方面的资料。

——项目竣工验收投产（使用、营运）后的效益资料。包括：生产的成品和半成品的产量、质量及出厂价格资料以及据此计算的定量分析指标如销售收入利税率和成本利税率等、投产（使用、营运）后的效益资料、投产（使用、营运）后的社会效益资料、投产（使用、营运）后的环境效益资料。

②行业（或地区）主管部门对后评价工作的组织。行业（或地区）主管部门必须配备专人主

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管项目后评价工作。首先要进行审查，审查报来的资料是否齐全，自我后评价报告是否实事求是。在进行行业评价时，应组织一些专家学者和熟悉情况的同志深入现场调查研究，写出行业部门的后评价报告。报同级和上级计划委员会和主要投资方。

③各级计委或主要投资方对后评价工作的组织。各级计委（或主要投资方）是建设项目后评价工作的组织者、领导者、方法制度的制订者。收到项目单位和行业（或地区）业务主管部门报来的后评价报告后，应根据工作需要选择一些项目列入计划。开展后评价复审工作。也可委托有资格的咨询公司代为组织实施。

后评价的基本方法采用常用的对比法，即对项目前评估时所预计的各项目标与实际发生的情况进行定量、定性比较，从差别和变化中分析原因，找出经验和教训，为改进投资决策管理，完善相关的措施，提高科学管理水平服务；为今后建设同类项目提供经验；为完善已建项目，改进在建项目，指导待建项目，以改进管理和提高投资效益。 后评价基本内容如图1-3所示。

图1-3 后评价基本内容

3.2 建设项目管理方式 （1）建设单位自管方式。

建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金、办理规划手续及准备场地、委托设计、采购器材、招标施工、验收工程等全部工作。这是我国多年来常用的方式。 （2）工程指挥部管理方式。

在计划经济下，由主管部门指令各有关方面派代表组成指挥部，这种方式现在已不

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多采纳了。

（3）EPC总承包管理方式（亦称交钥匙工程或一揽子方式）。

建设单位仅提出工程项目的使用要求，而将勘测设计、设备选购、工程施工、材料供应、试车验收等全部都委托一家承包公司去做，竣工以后接过钥匙即可启用。 （4）工程托管方式。

建设单位将整个工程项目的全部工作，包括可行性研究、场地准备、规划、勘测设计、材料供应、设备采购、施工监理及竣工验收等全部任务，都委托给工程项目管理专业公司（工程承包发包公司或项目管理咨询公司）去做，由管理专业公司派出项目经理，再进行招标或组织有关专业公司共同完成整个建设项目。 （5）三角管理方式。

由建设单位分别与承包单位和咨询公司签订合同，由咨询公司代表建设单位对承包单位进行管理。这是国际上通行的传统管理方式。 （6）BOT方式。

BOT方式或称为投资方式，有时也被称为“公共工程特许权”。通常有三种方式：

1）标准BOT （Build Operate Transfer）即建设——经营——转让。私人财团或国外财团愿意自己融资建设，东道国授予特许经营期，以经营收入抵偿投资，经营期满后转让给东道国。

2）BOOT（Build Own Operate Transfer）即建设——拥有——经营——转让，在特许期内既拥有经营权也拥有所有权。

3）BOO（Build Own Operate）即建设——拥有——经营。

上述三种方式统称BOT方式，国家计委专门制定了实施细则。

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