河北农业科学，２０１０，１４（４）：１０４—１０５ Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｅｂｅｉ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ 编辑李布青 关于土地闲置及解决对策的探讨 张 雪 （北京林业大学，北京ｌｏｏｏ５ｏ） 摘要：土地闲置，是当前各地普遍存在的１个突出问题，解决好这个问题，对于充分利用有限的资源，搞好经 济建设和社会建设、保障民生至关重要。就土地闲置内涵和认定进行了界定，客观分析闲置土地的现状，论述 解决土地闲置问题的重要性。依据相关法规提出了解决土地闲置问题的建议。 关键词：土地闲置；现状；解决措施 中图分类号：Ｆ３２３．２１１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００８－１６３１（２０１０）０４－０１０４－０２ Ｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ ｏｎ ｔｈｅ Ｉｄｌｅ Ｌａｎｄ ａｎｄ Ｓｏｌｕｔｉｏｎ Ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ＺＨＡＮＧ Ｘｕｅ （Ｂｅｉｊｉｎｇ Ｆｏｒｅｓｔｒｙ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １ ０００５０，Ｃｈｉｎａ） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｄｌｅ ｌａｎｄ ｉｓ ａ ｃｏｍｍｏｎ ｏｕｔｓｔａｎｄｉｎｇ ｐｒｏｂｌｅｍ ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ．Ｉｔ ｉｓ ｖｅｒｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｆｏｒ ｍａｋｉｎｇ ｆｕｌｌ ｕｓｅ ｏｆ ｌｉｍｉｔｅｄ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｄｏｉｎｇ ｗｅｌｌ ｉｎ ｔｈｅ ｅｃｏｎｏｍｉｃ ａｎｄ ｓｏｃｉａｌ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ａｎｄ ｇｕａｒａｎｔｅｅｉｎｇ ｌｉｖｅｌｉｈｏｏｄ ｔｈａｔ ｓｏｌｖｉｎｇ ｔｈｅ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｉｄｌｅ ｌａｎｄ．Ｔｈｅ ｃｏｎｎｏｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ａｓｓｅｒｔ ｏｆ ｉｄｌｅ ｌａｎｄ ａｒｅ ｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄ．Ｔｈｅ ｓｔａｔｕｓ ｏｆ ｉｄｌｅ ｌａｎｄ ｉｓ ａｎａｌｙｚｅｄ．Ｔｈｅ ｉｍｐｏｒｔａｎｃｅ ｏｆ ｓｏｌｖｉｎｇ ｔｈｅ ｉｄｌｅ ｌａｎｄ ｉｓ ｄｉｓｃｕｓｓｅｄ．Ｔｈｅ ｓｏｌｕｔｉｏｎ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ ａｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｅｄ ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：Ｉｄｌｅ ｌａｎｄ；Ｓｔａｔｕｓ；Ｓｏｌｕｔｉｏｎ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ 当前我国正处于工业化和城市化加速推进的过程 中，发展离不开建设，而我国的土地利用却呈现１３益紧 张甚至供求失衡的状况，而究其原因并不只是供应量的 问题，土地闲置造成的供求不平衡也是重要原因。 仍有约１万ｈｍ ，其中，因规划调整和司法查封造成的 闲置约占５５％。而根据近５ ａ来房地产用地供应的统计 数据，全国房地产开发用地的年平均出让规模为 ６．７万ｈｍ 。如果１万ｈｍ 闲置土地陆续开工，按照容 ｌ土地闲置内涵及认定 １９９９年４月２８日国土资源部在《闲置土地处置办 积率为１计算，就是１亿ｍ 。而这个数据仅是城市建设 用地的范围，没有考虑农村闲置土地。 ２．２土地闲置的危害 法》明确指出：闲置土地，是指土地使用者依法取得土 地使用权后，未经原批准用地的同意，超过规 土地闲置不仅浪费了宝贵的土地资源，同时也加剧 了人地矛盾。我国的土地紧张，主要是沿海地区以及大 中城市，根据新闻报道屡屡出现新的地王。根据统 计发现，其实每年国家供应的土地指标都是足够的，而 定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之 一的，可以认定为闲置土地：①国有土地有偿使用合同 或者建设用地批准书未规定动工开发建设１３期，自国有 国民仍然感觉到土地紧张的压力，原因主要有２方面： 土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地 ①土地利用效率低下；②土地闲置情况的存在。在城 市，土地闲置主要是由于开发商获得开发权由于自身利 益的考虑（包括地价增值、资金流转考虑等）造成土 地闲置或规划不当造成。在农村，由于城市化进 程，农民纷纷进城务工，造成大量空心村，耕地被撂荒 批准书颁发之日起满１ ａ未动工开发建设的；②已动工 开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积 不足１／３，或者已投资额占总投资额不足２５％，且未经 批准中止开发建设连续满１ ａ的；③法律、行规规 定的其他情形。 这个定义主要针对城市建设用地，而在农村，闲置 地即经常说到的撂荒地。假若某块农田已抛荒半年以 上，则可认定为闲置地” 。 闲置，并导致耕地保护和城镇城市化的矛盾。城市希望 可以通过向周围村庄扩展解决土地利用紧张的问题，提 高城市生活水平和竞争力，而国家对耕地保护有严格的 ，如果能够将农村的闲置土地整合处理，将会对城 市扩展有很大帮助。 ２．３土地闲置产生的原因 ２土地闲置的现状、危害和原因 ２．１土地闲置的现状 现实中造成土地闲置的原因以及遭遇处置难的困境 是多方面的。但根据数据分析，就自身角度作为市场规 则制订者和维护者的及管理部门而言，市场机制的 缺位、法律体系的缺陷、管理理念的陈旧，以及技术手 段的落后是问题的根本。 ２．３．１ 引发土地闲置的根本原因是宏观机制层面的市 根据２００９年１２月２３日国土资源部召开的关于闲 置土地新闻通气会的数据，目前全国闲置的房地产用地 收稿日期：２０１０－０３—１７ 作者简介：张雪（１９８９一），女，山东德州人，从事水土保持与荒 漠化防治研究。Ｅ－ｍａｉｌ：ｄｚｗｓｊｄ０４＠１６３．ＣＯｒｎ。 第４期 张雪：关于土地闲置及解决对策的探讨 ・１Ｏ５・ 场机制缺位 由于前几年市场机制在土地资源配置领域 的作用未能得到有效发挥，加之在地方推动型的经 济增长模式作用下，土地自身的价值规律和价格杠杆作 用被人为扭曲，供应价与市场交易价之间存在的价 差成为利益驱动，直接导致了用地主体的用地成本意识 低下，从根本上形成了企业圈占滥占土地，造成土地闲 置的内在动因。 ２．３．２ 管理层面的“重审批轻监管”的传统管理模式 下开发商获得土地使用权后相关部门对土地的利用进度 没有必要的监督各级地方和国土资源管理部门为 了当地保障用地需求，将工作重心均在用地报批和供地 审批上。而对后续土地开发利用过程的监管方面，由于 多种因素的影响下形成了不想管和不愿管的局面，加之 监管力度不够、技术手段落后、基础数据不清等因素， 产生土地闲置现象自然是顺理成章。而法律法规缺陷是 造成闲置土地处置难的重要因素。 ２．３．３ 制度安排中土地存在着法定“刚性闲置”事实 由于现有法律对闲置土地处置做出了满２ ａ后方可收 回重新安排使用的规定，以逆向思维形成了现实中土地 一旦闲置，在时间上需２ ａ以上的法定“刚性闲置”的 事实不利于土地的高效利用。 ２．３．４ 对闲置土地缺乏有效的市场引导机制 由于土 地转让条件的法律性规定，土地闲置而又未达到法 律转让条件的，土地使用者只有被动地接受缴纳闲置费 及收回土地的局面。 ２．３．５ 对闲置土地收回程序性未作细化规定 现行 《土地管理法》和《房地产管理法》只对收回情形作出 了规定，未明确收回闲置土地使用权的执行程序，在依 法行政前提下程序的合法性是十分必要的。 ２．３．６ 对闲置土地起始时间和有效时段没有明确规 定 各法规相互有出入，对于动工又停工等特别情况 无法解决。 ３对土地闲置应采取的措施 ３．１坚持应查尽查应收尽收 对现有的闲置土地要摸清底数，列出单子，逐一清 查。特别是对２００５年以前批准使用的各类建设用地全 面清查，采取措施，及时收回。 ３．２建立相应的地方的法规为执行土地闲置处理 提出依据 在总结以往闲置土地处置工作经验的基础上，制定 并颁布了《闲置土地处理办法》，规定闲置土地的类 型，闲置土地认定、处置方式和处置程序等，使闲置土 地认定和处置工作有法可依，使闲置土地处置工作走上 了规范化、法治化的道路。要建立相应的地方的法 规为执行土地闲置处理提出依据。明确土地闲置费的具 体征收单位、计收标准和程序，以及相关监督管理措施 等，进一步加强了土地闲置费征收管理。 ３．３ 运用高科技监测手段全面清查土地开发建设情况 利用卫星图片和航片对土地利用现状变动情况进行 比对，逐宗清查用地情况。与此同时，调阅涉嫌构成闲 置土地的档案资料，了解用地手续办理情况，为闲置土 地调查和处置做好准备。对在卫星图片或航拍影像图监 测中发现可能涉嫌闲置的土地，核发《闲置土地调查通 知书》，准确核实项目建设情况，了解用地单位意见， 做出闲置土地认定。 ３．４重视收回闲置土地盘活再利用工作 启动已收回闲置土地盘活再利用工作，优先安排民 生用地。对房地产开发热遗留下来的闲置“烂尾地”， 搞好盘活再利用，缓解住宅用地供应紧张的矛盾。闲置 土地收回后，优先作为保障型住房用地，解决好低收人 家庭的住房问题 。 土地闲置在当前土地问题中占重要位置。目前我国 对其相当重视，相关法律法规逐步完善，具体措施 基本到位，而且目前已经初见成效。但是土地闲置国家 的重点主要是城市建筑用地，对于农村撂荒闲置和宅基 地闲置关注度相对较低，措施也很模糊。但农村的土地 闲置直接影响我国耕地保护的顺畅进行，要重视农 村闲置土地的处置工作，解决耕地保护和城镇城市化的 矛盾。 对于城市土地闲置的打击，体现出很高的执行 力，但是问题并没有完全解决。闲置土地收回之后的环 节没有明确，间接土地闲置从开发商转成了，土地 并没被利用起来，土地供求紧张的问题没有解决。这就 要求需要注意收回土地后的利用情况，考虑闲置土 地如何尽快以何种方式进行利用，真正盘活闲置土地， 解决土地供求不平衡的问题，这是对办事效率的 考验 参考文献： ［１］刘高见，段建南，唐艳．农村闲置土地的成因与对策 分析［Ｊ］湖南农业大学资源环境学院２００８， （９）： １０３—１０５． ［２］广州市国土资源和房屋管理局．每寸土地皆是金——广 州市开展闲置土地处置工作的经验［Ｊ］．国土资源通讯， ２００８，（４）：４２—４４． ［３］李应刚．重庆市土地开发整理项目设计［Ｊ］．河北农业 科学，２０１０，１４（３）：１０６—１０７，１１０． ［４］朱瑞兵，周进生．河北省土地整理的现状及其存在问题 初探［Ｊ］．河北农业科学，２０１０，１４（２）：１０９—１１１， １６９． ［５］潘春彩，李荷香，吴国玺．许昌市土地资源利用状况及 对策研究［Ｊ］．河北农业科学，２０１０，１４（２）：１０７— １０８，１２０．
