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农村集体经营性建设用地入市面临的问题探析
作者：蓝宇枫 胡贤辉 黄华丽
来源：《农村经济与科技》2017年第11期
[摘要]近几年来，加快推进工业化发展、建设新型城镇化已成为社会经济发展不可阻挡的趋势，为解决这一趋势下突出的用地矛盾，农村集体经营性建设用地入市应运而生。入市过程难免会遇到各种各样的问题，这些问题也一直受到各方的关注。对入市用地的“存量与增量之争”、和开发商这一利益共同体如何打破、法律和制度的阻碍如何破除等问题进行探讨，同时提出入市促进集体建设用地的隐性流转问题，最后提出相关建议。 [关键词]集体经营性建设用地入市；建设用地隐性流转；同权同价 [中图分类号]F301.2 [文献标识码]A 1 前言
十八届三中全会《决定》明确提出“建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价”。集体土地流转从此揭开新的篇章，但入市过程中也遇到各种各样引人关注的问题。在探讨相关问题之前，笔者认为应该先将入市的相关概念理解清楚。首先。《土地管理法》从用途上将土地分为三个大类：农用地、建设用地和未利用地；按土地所有主体不同，建设用地又分为国家所有建设用地和农村集体建设用地。虽然目前我国对建设用地有较为完备和成熟的法律规定，但这都是针对国有建设用地而言。如何界定农村集体建设用地的概念、如何概括集体建设用地的内涵都还存在很大争议。
农村集体建设用地在用途上主要包括三大类：集体经营性建设用地、农村公共设施和公益事业用地、农村村民宅基地。而在性质上，又分为存量集体建设用地和增量集体建设用地。其中集体经营性建设用地是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权人股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。本文研究的对象为“集体经营性建设用地”即“乡镇企业用地”。
近几年来，加快推进工业化发展、建设新型城镇化已成为社会经济发展不可阻挡的趋势，为解决这一趋势下的突出的用地矛盾，农村集体经营性建设用地入市应运而生。由于在新的初级阶段与之配套的相关法律在各个方面都还不够完善，加之我国土地制度的不健全及当前社会经济发展的现状，我国农村集体经营性建设用地入市目前存在诸多问题。
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2 当前农村集体经营性建设用地入市面临的阻碍 2.1 存量与增量的阻碍
按照土地性质不同可以将农村集体经营性建设用地分为存量地和增量地两类。而在2013年的《决定》中却未明确表示用于入市的是存量地还是增量地。学界对此争论不已，部分学者认为是指存量建设用地，因为根据已有的统计数据显示，我国农村的存量集体建设用地数量巨大，比国有建设用地多出好几倍。建设用地供不应求，农用地流转成非农用地成了增量用地最主要来源途径。为保护粮食和生态安全，国家以守住1.2亿hm2耕地红线为目标，划定永久基本农田，严格控制农用地向非农用地的流转。每年国家分配给各个地方的农用地转非农用地的指标都极其有限。地方为了自身利益将有限的新增建设用地计划指标掌握在自己手中，农村集体基本得不到指标。农村集体没有增量建设用地指标来源，增量集体建设用地的流转也就成为一纸空谈，集体经营性建设用地入市只能以存量建设用地为主。2015年2月27日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定在符合入市前提的条件下，允许存量集体建设用地进入土地市场。至此，明确将入市的集体建设用地限定为存量用地。 另外一部分学者对此持不同意见，认为入市的集体经营性建设用地如果仅限于存量地是不符合实际的。虽然存量集体建设用地数量巨大，但这并不代表其中的集体经营性建设用地也有如此数量，据相关学者统计显示，存量集体经营性建设用地所占比例不到存量集体建设用地总量的十分之一。存量的经营性建设用地当中有一部分是违法用地，《土地管理法》中有明确规定，属于违法用地的那部分经营性建设用地是不能流转的。由此看来，为了集体建设用地市场的可持续发展，仅将入市的集体经营性建设用地限定于存量地是行不通的。
到底是存量地还是增量地入市，又或是现存量后增量，这个问题如不解决，农村集体经营性建设用地入市将面临很大阻碍。 2.2 与开发商的阻碍
我国《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，申请使用的国有土地包括了国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。” 正如威廉·配第所言“劳动是财富之父，土地是财富之母”。地方以低价从农民手中将土地征收，再以高价卖出，这“一征一卖”之间，地方就从中获得了巨额的土地收益。土地收益是地方财政收入的一个重要组成部分，各方都及其重视。在我国当前的土地制度下，建设用地好比一块蛋糕，蛋糕由国有建设用地和集体建设用地两部分组成，在蛋糕的大小已确定的情况下，两者成此消彼长的关系。农村集体经营性建设用地入市流转的数量增多，地方从农村集体手中征地的数量必然会减少，征地难度便随着加大。这就意味着地方从征地中获得收益减少，这是地方不愿意看到的。
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虽然《决定》提出建立城乡统一的土地市场，但是集体经营性建设用地的入市流转并不具有强制性，各地方对此则是响应不一。由于目前我国集体建设用地产权不清晰，集体经营性建设用地入市的法律地位不明确，导致入市“于法无据”，有些地方若不愿意开放农村集体经营性建设用地使用权入市流转，其即可以现行法律为借口阻挠该项制度的实施。甚至有的地方为了自身利益，假借“公用征收”制度来阻碍集体经营性建设用地的入市流转。除此之外，因为集体经营性建设用地产权不明确，在土地市场上没有法律地位，开发商若是选择集体建设用地，其自身利益得不到保障，为了避开这个风险，开发商更倾向于选择具有法律保障的国有建设用地。于是，地方便与开发商形成“利益共同体”，这一“利益共同体”为了维护自身利益，很有可能会极力阻碍集体经营性建设用地的入市流转。 2.3 制度和法律的阻碍
《决定》提出让农村集体经营性建设用地“在符合规划与用途管制前提下，实行与国有土地同等入市，同权同价”，目前，我国国有建设用地的使用存在多种规划相互重合相互矛盾的问题，如在城乡建设用地指标的问题上存在《土地利用总体规划》与《城市规划》相互矛盾的问题。同理，集体经营性建设用地在符合“规划”的前提下入市，这里所指的“规划”概念太模糊。要实现农村集体经营性建设用地的与国有土地的同等入市，就应该赋予农村集体经营性建设用地同等权利，在用途上应当允许集体经营性建设用地进行商品房开发。但是，在目前的法律体系当中，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等都明确规定不允许在集体建设用地上进行商品房的开发。这些制度及相关法律存在的问题，会给集体经营性建设用地入市流转造成阻碍。
3 农村集体经营性建设用地入市可能引发的新问题 3.1 促进集体建设用地的隐性流转
农村集体建设用地的隐性流转主要是指违反或触犯《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》等法规，村集体擅自流转农村集体建设用地或非法将农用地转变为建设用地进行流转。由于现行法律的原因，村集体组织虽然拥有集体建设用地的所有权，但却只能通过流转成国有土地才能获得较少的收益。集体经营性建设用地入市则将这一尴尬局面打破，农村集体可自发将土地入市并从中获得较高收益。随着城镇化和新农村建设的加快推进，在比较利益的驱使下集体建设用地的自发、无序流转日渐盛行，集体建设用地隐性市场已经成为一种客观存在现象。《决定》提出允许集体经营性建设用地入市流转，在这一的实施初级阶段，各相关的配套制度及法律体系都还不够完善，农村集体组织或农户作为理性经济人，在比较利益的驱使下，必然会冒着风险找法律空挡，假借“集体经营性建设用地入市”之名，对集体建设用地进行隐性流转。
为了扩大集体经营性建设用地的规模，获取的规模效益，村集体很有可能会将集体经营性建设用地周边的闲置宅基地、公共设施和公益性用地等自主的流转为集体经营性建设用地。在单位集体经营性建设入市流转的收益大于单位农用地收益的时，村集体甚至可能将农用地转为
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集体经营性建设用地。而在集体经营性建设用地入市的初级阶段，集体建设用地入市对农村建设用地的隐性流转起到促进作用。 3.2 损害农民利益
反复强调，推进农村土地制度改革，必须坚持“土地公有制性质不变，耕地红线不突破，农民利益不受损”三条底线。目前，农村集体经营性建设用地使用权流转试点中，广泛采取的方式是，由基层乡镇投资设立的投资公司统一收购本地区农村集体经营性建设用地使用权，而后再出让给实际用地的各类社会主体。这样的流转方式容易形成乡镇垄断，入市的大部分收益被乡镇府所得，农民失去土地的同时还失去了收益，利益得不到保障。此外，虽然土地是属于村集体组织所有，但在入市流转时可能完全是由村组织领导等少数人说了算。村组织领导等少数几人完全决定土地流转的去向及收益的分配，农民作为村组织的主体，却不能获得与之身份相对等的收益，这对农民不公平。
目前，我国农村集体建设用地存在权利主体不明确，所有权排他性不强等问题。在未解决这个问题的前提下进行农村集体经营性建设用地的入市流转，一方面一些利益主体必然会趁虚而入，瓜分入市收益；另一方面，由于大部分农民对集体经营性建设用地入市缺乏足够的认识，在分配利益时处于弱势地位，利益难以得到保障。 3.3 破坏生态环境
集体经营性建设用地市场潜力巨大，入市给农村带来前所未有的发展机遇的同时也为农村带来了严峻的挑战。为了从集体入市的巨大利益中分得一杯羹，投资者会竞相涌入农村建设领域。投资者的涌入会加快农村的开发建设，加速农村向城镇化发展的进程。目前的法律制度不认可小产权房的存在，入市的集体经营性建设用地更多的可能用于得到法律认可的工业化建设，而大量的工业化建设必然会对农村的生态环境造成一定程度的破坏。依照目前我国农村的空间布局而言，农村工业化建设会对农村周边耕地造成一定影响，继而影响粮食生产，对粮食安全造成威胁。 4 建议及对策
4.1 明确土地权属及入市土地类型
要使集体经营性建设用地顺利入市，首先应当完成农村集体建设用地进行确权登记、发证工作，查清集体建设用地位置和数量，明确土地所有权权属情况及主体的权能。在确权工作的基础上结合我国农村集体经营性建设用地中存量地和增量地的实际情况，对入市的集体经营性用地的土地类型进行相应的确定，以减少入市过程中的阻碍。 4.2 修订完善相关法律法规
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现行的与土地相关的法律法规，如《土地管理法》、《城市房地产管理法》《物权法》等在很大程度上集体经营性建设用地的入市。要解决这一问题，就应当对现行的土地管理法律法规进行修改，解除法律对入市的，使集体经营性建设用地在入市后获得相应的法律地位。完善相关法律法规，为集体经营性建设用地入市提供法律支撑。 4.3 明确入市的条件
要实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市，同权同价，必须在修改现行法律法规的前提下，明确入市的条件。建立一个机制健全的集体建设用地交易中心，搭建一个网络信息平台，制定一系列集体经营性建设用地入市的管理办法，并对入市的方式及程序进行规范，对入市的主体资格、交易条件进行明确，对交易合同的合法性确认；对集体经营性建设用地入市的交易记录和相关档案进行登记和管理。 4.4 完善入市制度
在进行相关法律修改的同时，与之配套的入市制度也应该加强完善。制定一套完整的入市制度，规范各方入市主体的权能与职责，建立合理的收益分配机制，在满足各方需求的前提下最大限度的保障农民的根本利益。同时，制度的完善使农村土地市场更加规范化，有助于减少集体建设用地的隐性流转及对生态环境的破坏，也有助于集体经营性建设用地入市的可持续发展。
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