基层信访治理面临的挑战
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及其法治化研究
1[]□ 于 水 李 波**
2[]摘要：我国正处在全面深化改革的转型期，利益调整激发了社会矛盾，凸显了基层信访部门的维稳地位，基层信访部门面临救济功能有限、运行成本较高、兜底责任较大的挑战。究其缘由在于信访功能的扩大化、信访的碎片化以及司法途径的薄弱化。信访制度改革应当立足法治化的根本指向，纳入依法治国的整体建设方略之中，强化信访本位功能，提供规范、高效的信访受理服务；畅通利益表达渠道，完善渠道多样的诉求解决机制；推进司法改革，维律审判权威。
关键词：基层信访 治理困境 法治化
我国正处在全面深化改革的转型期，整体上进入“三期叠加”的阶段，群体利益更加多元，社会矛盾更加多样，呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征。社会阶层流动的固化和收入差距的扩大造成不同群体之间利益失衡，部分社会低收入弱势群体在社保、医疗、教育、住房、养老等方面的基本需
*本文系国家社科基金重点项目“基层信访治理碎片化及其法治化研究”（项目编号15AZZ012）、业
务经费配套项目（项目编号SKPT2015007）、江苏省社会科学基金项目“公共危机视角下县域信访治理机制研究”（项目编号：14SHB003）的阶段性研究成果。
**于水，管理学博士，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师。 李波，南京农业大学公共管理学院行政管理专业博士研究生。
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理论视野
求得不到有效满足，逐渐产生了“相对剥夺感”。外的群体利益冲突逐渐成为“社会常态”，并呈现出突发性、对抗性和破坏性等特点，处置冲突的难度也较大（于水，2013）。在（准）司法途径不能充分发挥维权作用的背景下，更多的社会矛盾涌向了信访部门，使信访部门成为化解社会矛盾的主要渠道、保障公众利益的重要平台、维护社会稳定的强大力量。
然而，信访制度实践运作中出现的不足，使其不断处于改革的激烈争论之中。目前，学界对于信访制度的改革主要有三种代表性观点：一是“废除论”。该观点认为信访制度存在不顺、程序缺失和功能冗杂等弊端，一定程度上消解了法律的权威。二是“强化论”。在当前司法制度有待进一步完善、司法程序烦琐的情况下，信访制度凭借其成本低、效率高的优势发挥着重要的信息沟通和矛盾疏导作用，其地位和作用应进一步得到提升与强化。三是“改革论”。尽管信访制度存在一些缺陷与不足，但在我国的司法体系还需完善、各种权利制衡不尽如人意的情况下，“信访已发展成为权利救济机制下‘制度性缺失’的‘次优选择’”（王小冬，2014）。“强化论”更多地适应了信访部门利益的实际需求，但是从国家与社会的关系考察，行政权力的扩大可能进一步助长“行政侵权”现象。就目前的制度环境看，信访的需求仍然较大，在民怨表达和权利救济等方面具有不可替代的优势，一旦信访表达渠道受阻，非制度化的抗争方式就可能呈现扩大态势。从路径依赖理论的渐进性和稳定性出发，信访制度存在了六十多年，仍然发挥着正面的积极效益，仍然有其存在的价值。因此，只有“改革论”具有现实的可能性，即应在保留信访制度的基础上对其进行改革完善，明确信访制度的法律地位，使其在法治化的轨道上运行，逐步彰显其民主价值。
一、基层信访治理面临的挑战及其原因分析
（一）基层信访治理面临的挑战
1995年颁布并于2005年重新修订的《信访条例》，将信访工作纳入了法制化、规范化的轨道，这对于规范信访工作，保护信访人的合法权益，维护信访秩序起到了重要作用。但是，由于宏观制度、机制和社会环境等综
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信访与社会矛盾合因素的影响，在基层信访治理过程中，现行的信访制度暴露出许多问题，面临一些挑战，难以适应当前信访工作发展的新形势和新需要。1. 信访部门的救济功能有限国家原本希望通过信访了解社会底层的信息和问题，并不希望民众大批上访，而在整个国家制度体系有待完善的情况下，大量民众依赖信访的诉求表达平台解决自身的实际问题，纷纷到地方各级机关上访甚至进京上访。信访制度承载了国家治理目标与民众诉求表达的双重任务，国家“维稳”目标与民众“维权”诉求的冲突导致信访问题不断升级，也让基层陷入了这样一种怪圈：基层部门既不能丧失原则一味满足信访人的不合理诉求，又不能对那些长期上访或越级访的群体置若罔闻。国家从民主政治和保障的角度出发，禁止地方打压民众的上访行为，同时却又主张将信访问题化解在基层，导致各种合理或不合理的诉求都向基层部门集中，民众都期望部门为其“做主”，满足其利益诉求。正如基层信访部门工作人员所言，“老百姓什么事情都要找我们，我们什么事情都要管，不该我们管的我们也要管”。2. 信访部门的运行成本较高在我国压力型下，维护社会稳定成为地方重大的政治任务，在地方绩效考核中占有相当大的比重。上访人正是利用压力型下地方维稳需求的“软肋”，以非正常信访形式作为要挟地方的“筹码”，以期满足诉求，或者获得制度外的额外收益或报酬。同时，与司法救济相比，信访无须烦琐的程序、专业化的知识和较高的诉讼费用，往往被认为是理想的和经济的救济方式。对信访群体来说，信访制度的高收益与低成本优势使其成为矛盾汇流区，长期处于高位运行状态。在“属地管理、分级负责”的治理原则下，各级信访机构对信访案件实行层层转办，而基层信访部门又无力解决越级上访人的诉求，结果就形成了上访人不断上访、基层部门不断想办法“息访”的恶性循环现象，给基层增加了较重的负担。3. 信访部门的兜底责任较大作为最重要的治理机制，国家主要通过法律来保护市场交换和仲裁契约032理论视野
纠纷，维护和平稳定的社会秩序（B. Jessop，2002）。尽管司法体系不断完善，但是法律权威不足，职能部门作用未能充分发挥。因此，不少公众不愿意通过司法途径寻求纠纷的解决，特别是社会弱势群体对的大门更是望而却步。而且，即使司法部门对一些纠纷矛盾作出了最后裁决，裁决结果被接受、被执行的程度又会被大打折扣。调查中，一些信访人只是把法律审判程序当作其“维权”的一种手段或工具，而不是怀着对法律的信仰把其当作维护公正的天平。只要法律判决结果达不到信访人的要求，信访人最终都会转向部门以寻求“权威定论”，这导致原本由司法部门承担的涉法涉诉案件直接或间接地向信访部门转移，使得信访部门承担了维护社会稳定与秩序的兜底责任。
（二）基层信访治理面临挑战的原因分析
造成上述问题的原因复杂多样，归纳起来，主要有以下几个方面。1. 信访功能的扩大化
对公共权力而言，信访是一种收集多种有效信息的制度，通过信息的分析和处理，可以及时发现制度漏洞，从而使低成本纠正错误成为可能（张宗林，2012）。然而，公民往往把信访看成优于其他救济方式的特殊权利，一些也过多干涉那些不宜用行政方式解决的社会矛盾和纠纷。有的信访部门甚至将精神病人的家庭纠纷等事项也纳入处理范围，使信访制度具有“化私为公”的转化和吸纳机制，信访制度如今像一个广泛吸纳问题的行政机器（魏程琳，2015）。自由裁量权的扩大可能导致不良行政，影响信访案件的公正处理，损害信访人的正当权益或增加信访人的不当利益。在信访工作责任制的压力下，一些地方为维护社会稳定的局面，往往采用“领导批示”“领导接访”的解决模式，领导的个人意志、能力和偏好对相关问题的解决具有重大的影响。信访功能的扩大也渗透到司法部门，影响了司法部门的性与权威性，法官为了避免当事人不上访，在司法审判前需要对案件的社会风险进行评估。
2. 信访的碎片化
由于缺乏整体性和系统性的制度整合与协调机制，信访还没有形成
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信访与社会矛盾合力。第一，机构设置庞杂，管理职能分化。从到地方，各级、、、、都设有信访机构。信访机构之间职能相互冲突，缺乏统一协调机制。第二，规章制定分散，法规不够统一。各部门均有各自的信访规定，例如《人民信访工作规定》《国土资源信访规定》等，且不同地区、不同层级也有不同的规章条例，例如《信访条例》《江苏省信访条例》《北京市信访条例》等。此外，《信访条例》属于的部门规章范畴，主要对行政机关的信访工作作出了规定，而对、、、政协等机关的信访部门没有约束力（孙涉，2007）。第三，制度衔接不畅，信访负荷超重。作为国家制度体系的重要组成部分，现有信访制度缺乏与其他纠纷解决制度的适当衔接。由于行政复议和行政诉讼设置门槛过高，较多，民众往往被排除在正式制度之外，更愿意选择信访救济作为其诉求表达渠道。第四，现行信访规定不明确，听证流于形式。《信访条例》第三十一条第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证”。但未涉及听证的具体范围、参与主体、操作程序等内容，使信访处理结果得不到立法部门、社会公众、法律组织等多方力量的监督。3.司法途径的薄弱化司法救济是公民权利救济的法定形式。在法治国家中，法律具有至高无上的地位，任何公民都必须在法律的框架内遵守法律规定；任何公民都可以拿起法律的武器维护自身的合法权益。随着我国法律体系的逐渐完备，有法不依、执法不严成为更加突出的问题，对维律尊严的司法部门形成了严峻挑战，导致一些司法现象存在。公众对司法部门存在信任危机，使司法部门在一定程度上陷入了“塔西佗陷阱”，即无论司法部门判决是正确还是错误，是公正还是不公正，都会被人认为是错误和不公正。除了司法现象，司法机制不合理也进一步弱化了司法部门的力量，降低了司法部门的权威。一方面，我国司法部门纳入各级地方管辖，司法部门缺乏性，不可避免受到地方部门干预；另一方面，司法部门烦琐的程序、高昂的费用、长时的审判使公众转而依赖廉价高效的信访途径。034理论视野
二、国外相关制度的经验借鉴
国外没有与我国完全相同的信访制度，但都建立了相应的民怨表达制度，如瑞典的监察专员制度、日本的苦情制度、德国的制度等，这些制度同样具有监督权力运行、反映公民诉求、化解社会矛盾的积极作用，对我国信访制度的发展和完善具有一定的借鉴意义。
（一）国外相关制度介绍
1.瑞典的监察专员制度
瑞典《组织法》关于“议会的监督权”规定中，明确提出“监察专员可以出席任何和行政机关的审议会，并有权查阅任何或行政机构的会议记录和其他文件。任何、行政机构或市政当局的公务员应向监察专员提供所需的材料或报告”（本特•维斯兰德尔，2001）。瑞典法律规定，监察专员有权将调查报告连同有关建议向新闻界公布，有权将全年的监察事项汇编成年报形式向社会公开发布（张庆彬，2000）。瑞典的议会监察专员制度的特点主要表现为：（1）性。监察专员制度的性是其平衡和监督不同公共机构的重要保障，主要体现在监察专员的权威来源于《组织法》。监察专员由议会选举，对议会负责。议会监察专员有的机构和人事任免权，经费来源于议会，有的财政权。（2）广泛性。议会监察专员的监督对象较为广泛，涉及国家机构和地方当局等。（3）性。议会监察专员的职权范围有一定，保证其他机关的性和自治性。例如，议会的机关、委员会、议员不受监察专员的监督；监察专员不得干涉对个案的审判或文官机构对某些事项行使权力。
2.日本的苦情制度
苦情制度是日本重要的表达机制，主要是指行政机关受理有关不平、不满的陈情和申诉，进行积极斡旋，并采取必要的措施谋求问题的解决。具体而言，受理苦情申诉的机构主要有：（1）总务厅行政监察局。专门监督行政机关的工作，听取公民的苦情申诉，对有关行政业务进行调停，提出改善意见。（2）行政商谈委员。通过倾听公民的苦情申诉，进行必要的调解，告知相关处理机关，并反馈有关改善工作的意见。（3）保护局和保护
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信访与社会矛盾委员。前者的职责是搜集情报和调查案件，后者的职责是通过监视防止侵犯公民的事件发生。可见，这是一种综合性较强的行政救济制度。3.德国的制度德国的议会制度是德国公民权益救济的重要制度设置。德国基本法规定，德国公民具有“请求或申诉权利”，权作为公民的基本权利得以保障。该制度设计的宗旨是缓和权力失衡的状态，通过向议会相应机关的申诉，避免行政侵权，为公民提供相应的援助。德国坚持高效便民的原则，注重发展电子政务，积极推行电子申诉的实践，逐步建立和完善电子申诉系统，完善信息公开平台。例如，推行“联邦在线2005”计划，使联邦的所有政务实现网上办公，增加透明性，为社会提供更加便捷、快速和有效的服务。（二）境外类信访制度对我国信访制度改革的借鉴意义在社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的形势下，信访在了解社情、缓和社会矛盾、维护社会稳定方面有其必要性。与此同时，也要借鉴其他国家相似制度的合理要素，使其向更合理的方向逐步调整。1.重视法律制度建设，规范信访制度运行秩序从国外实践看，法律法规的明文规定为民怨表达制度的实施和监控提供了依据。例如，瑞典的《组织法》对议会监察员主要任务的相关规定，日本相关法律对苦情制度的执行程序和保障措施的规定。我国缺乏关于信访的法律，也缺乏相应的配套性制度。应加快信访立法的进程，运用法治思维和方式化解社会矛盾，强化制度约束权力的机制。只有将信访制度纳入国家制度体系中，注重信访制度与其他制度的有序衔接，才能推进信访问题的解决，走出信访制度的困境。2.赋予信访部门实权，完善行政系统内部救济借鉴日本的苦情制度，应明确相关机构的职能分工，通过法律强化制度的执行程序和保障措施，主动了解社会诉求，及时发现社会矛盾，以灵活的工作方式解决公众的诉求。我国信访制度主要属于行政系统内部的救济，信访部门权力有限直接影响其处置相关问题的能力。尽管《信访条例》赋予信访工作机构“督办及改进建议权”“提出完善、解决问题的建议权”和036理论视野
“行政处分的建议权”。但实际上，这三项建议权的操作性和约束性不强，难以发挥实质的效果，信访部门成了“收发室”“转办处”“秘书厅”，难以发挥实质的“权益维护”功能。
3.采用现代信息技术，提升公民诉求解决的效率
德国电子申诉的实践为公民提供了更加便捷和有效的申诉渠道，既降低了公民的诉求成本，又提高了申诉受理部门工作的透明度。我国的信访制度改革可通过发展电子政务，建设信访受理信息系统，优化部门之间的工作程序，提高办事效率，节约行政成本，改善公众服务的质量，提高工作的透明度，改善的形象。
三、基层信访治理法治化改革的探讨
信访制度的改革必须回到法治化轨道，用法规制度规范信访部门的运作过程，提升公众对法律的信仰，维护司法部门的法律威信。然而信访制度的法治化改革不是一蹴而就的事情，而是一项复杂的综合的系统工程，需要一个发展演变的阶段性过程，既要实现信访规范、信访、信访机制的法治化，也要实现公众意见诉求多样渠道的法治化以及司法部门审判的法治化，努力促进信访部门与其他部门在法治轨道上进行良性互动与相互合作。
（一）强化信访本位功能，提供规范、高效的信访受理服务
目前，信访制度在功能定位上的模糊，使其表面淡化了原有的意见表达作用，也不可能承担起解决纠纷和救济权利的重任。正是这种功能上的错位，使其处于尴尬境地，既带给信访人希望，又从根本上难以满足他们的预期要求（杨小军，2013）。信访必须回归到它的本原功能，即反映群众的意见或建议，成为党和与人民之间沟通的桥梁。为此，信访需要在法治的框架下步入规范、高效的轨道。一是信访部门的受理范围要依法受到。信访部门受理范围主要为制定、利益调整、民生保障等问题，对于家庭矛盾纠纷应转移至社区进行调解，对于涉法涉诉案件应转交至司法部门进入司法程序，避免信访部门代替司法部门，侵害司法权威现象的
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信访与社会矛盾发生。二是处理信访诉求要坚持法定规范标准。基层不能因为考核压力而给予信访人特殊恩惠或是采取人身自由的息访行为，而必须以事实为依据，以法律为准绳，寻求合理合法的解决方案，努力达成客观、公正的处理结果。三是信访处理过程要遵守法定程序。信访处理过程要公开，举行专门的听证会议，参与听证的人员需要有信访人、诉求对象、主管部门领导、村社组织负责人以及其他利益相关者共同组成，且听证结果要被当事双方认可，并及时在公共场所予以公示。四是规范领导人接访制度。对于领导信访接待制度，应明确界定领导的信访职权和责任，避免因“领导批示”形成权大于法的后果。五是健全信访法律规章。制定统一的信访法，对信访救济的功能定位模糊、信访利义务不清、信访受案范围不明确和信访听证程序可操作性不强等重点问题进行修改和完善（杨海坤等，2015）。（二）畅通利益表达渠道，完善多元诉求解决机制为了进一步减轻信访部门的维稳压力，降低运行的成本，应构建社会矛盾的大调解、大疏导体系，形成多元主体共同化解社会矛盾的良好局面。一要树立有限信访的观念。通过修订、完善相关法规制度，使通过其他法定途径能够救济的诉求回流到各自的渠道，实现权利救济制度之间的无缝衔接，从而建立有效的矛盾分流系统，对法律规定不该由信访机构受理的诉求坚决不受理，真正做到权责相应。二要推进党的群众路线活动常态化。密切联系人民群众是党的优良传统，党员干部要定期自觉地深入群众，认真倾听群众的困难诉求，积极帮助群众解决生活上的困难。三要强化的监督作用。是我国的国家权力机关，是由选举产生的，并对负责。一些学者建议撤销各部门的信访机构，把信访功能都集中到各级人民代表大会，建立一元化信访（王彦智，2010）。借鉴西方国家议会对强有力的监督经验，本文认为应强化信访机构的监督作用，把对“一府两院”的监督与群众反映的具体诉求结合起来。四要建立多主体参与的大调解制度。建议赋予信访部门召集会议的权力，召集相关部门负责人、法律顾问、、政协委员、社会公众等共同038理论视野
参与调解过程，以增强信访问题处理的客观性、公正性、透明性，有助于减少越级上访的行为。
（三）推进司法改革，维护至高无上的法律审判权威
推进司法改革，树立法律的神圣权威是信访法治化的必然要求。一是推进诉访分离，扩大司法部门受理的范围。厘清行政权和司法权的关系，将可以由司法制度解决的事项排除在信访事项之外。通过信访的司法分流，减轻部门的压力，提高信访工作的效率和质量。二是构建司法部门垂直管理体系，保证司法的性。司法部门应划清与地方党政部门之间的界限，在人事、财务上实现垂直管理，真正实现案件审理的性，不受任何组织、个人的干涉。三是创新司法工作机制，降低司法救济渠道的成本。借助现代信息技术，建设司法咨询服务平台，让公众通过电话、网络等便捷方式免费获得司法部门提供的法律咨询服务，缩短案件受理、审判的时限，增强判决结果的执行力度。四是审慎对待司法部门的判决，维护司法裁判的终结地位。信访部门应加强与司法部门的信息沟通，对于已经进入司法程序或司法已经裁决的案件信访部门不应当受理，防止信访部门重启司法部门审理过的案件，对案件作出不同的处理结果。
参考文献：
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本特·维斯兰德尔，2001，《瑞典的议会监察专员》，程洁译，清华大学出版社。
于水，2013，《风险社会下农民工件治理》，《江苏社会科学》第2期。
孙涉，2007，《论信访制度与法治趋向》，《学海》第5期。
王小冬，2014，《社会转型期的信访治理机制研究》，《求实》第1期。
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信访与社会矛盾王彦智，2010，《我国信访制度改革的理性思考》，《甘肃社会科学》第4期。魏程琳，2015，《边缘人上访与信访改革——基于个案的实证分析》，《南京农业大学学报（社会科学版）》第2期。杨海坤、马讯，2015，《信访救济的功能选择与治理路径——从弱势群体公法保护的视角》，《江苏社会科学》第2期。杨小军，2013，《信访法治化改革与完善研究》，《中国法学》第5期。于建嵘，2005，《中国信访制度批判》，《中国改革》第2期。张庆彬、郭云忠，2000，《瑞典议会行政监察专员制度评介》，《河北法学》第1期。张宗林，2012，《中国信访史研究》，中国民主法制出版社。B. Jessop. The Future of the Capitalist State. Cambridge: Polity Press, 2002:52.040
