衡阳市城镇化与土地利用协调发展研究

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文章编号：１００３－７８５３（２００６）０４－００１０－０２

ＴＥＲＲＩＴＯＲＹ＆ＮＡＴＵＲＡＬＲＥＳＯＵＲＣＥＳＳＴＵＤＹ

中图分类号：Ｆ２９３．２

２００６Ｎｏ．４

文献标识码：Ａ

衡阳市城镇化与土地利用协调发展研究

胡卫星１，李小慧２，易旭勇３

（１．湖南省国土资源规划院，湖南

长沙

４１０００７；２．湖南省国土资源厅；３．农业科学研究院子弟中学）

摘要：近年来，衡阳市城镇化进程加速，城镇规模和占地面积不断扩大，但城区片面扩展和城区土地低效利用影响到区域经济的可持续发展；试图通过对衡阳市１９９６￣２００４年城镇化和土地利用情况的分析，揭示衡阳市城镇化过程中土地利用的特征及其存在的问题，并提出相应的对策。

关键词：衡阳市；城镇化；土地利用

ＳｔｕｄｙｏｎｔｈｅｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｏｒｄｉｎａｔｅｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎａｎｄｌａｎｄｕｓｅｉｎＨｅｎｇｙａｎｇＣｉｔｙ

ＨＵＷｅｉ－ｘｉｎｇｅｔａｌ（ＨｕｎａｎＰｌａｎｎｉｎｇＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＬａｎｄａｎｄＲｅｓｏｕｒｃｅｓ，Ｃｈａｎｇｓｈａ４１０００７，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｐｒｏｇｒｅｓｓａｃｃｅｌｅｒａｔｅｓｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｔｈｅｓｅｙｅａｒｓ．ｃｉｔｉｅｓａｎｄｔｏｗｎｓｓｃａｌｅａｎｄｏｃｃｕｐａｔｉｏｎｅｘｐａｎｄｉｎｇｌｅａｄｓｔｏｄｉｓｔｒｉｃｔｓｅｘｐａｎｄｉｎｇｕｎｉｌａｔｅｒａｌｌｙａｎｄｌａｎｄｕｓｅｗｉｔｈｌｏｗｅｆｆｅｃｔ，ｗｈｉｃｈａｆｆｅｃｔｓｔｈｅｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｒｅｇｉｏｎａｌｅｃｏｎｏｍｙ．ＳｔｕｄｙｉｎｇｏｎｔｈｅｌａｎｄｕｓｅｐｒｏｂｌｅｍｓｉｎｔｈｅｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｐｒｏｇｒｅｓｓｂｅｎｅｆｉｔｓｔｏｌａｎｄｒｅｓｏｕｒｃｅｒｅａｓｏｎａｂｌｙｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇａｎｄｌａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔａｎｄｕｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｗｉｔｈｈｉｇｈｅｆｆｅｃｔｉｎＨｅｎｇｙａｎｇｃｉｔｙ，ｗｈｉｃｈｈａｓｉｍｐｏｒｔａｎｔｓｉｇｎｉｆｉｃａｎｃｅｔｏｒｅｌｅａｓｉｎｇｔｈｅｓｔｒａｉｎｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｃｉｔｙｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｓｕｐｐｌｙｉｎｇ，ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇｉｎｆｉｅｌｄ，ｓｔａｂｉｌｉｚｉｎｇａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅａｎｄｔｒａｎｓｆｏｒｍｉｎｇｅｃｏｎｏｍｉｃｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｐａｔｔｅｒｎ．Ｔｈｉｓｐａｐｅｒａｎａｌｙｚｉｎｇｔｈｅｓｉｔｕａｔｉｏｎｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎａｎｄｌａｎｄｕｓｅｆｒｏｍ１９９６ｔｏ２００４ｉｎＨｅｎｇｙａｎｇｃｉｔｙ，ｐｏｓｔｉｎｇｉｔｓｃｈａｒａｃｔｅｒｉｓｔｉｃｓａｎｄｐｒｏｂｌｅｍｓａｎｄｇｉｖｉｎｇｓｏｍｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓｏｎｈｏｗｔｏｒｅａｌｉｚｅｔｈｅｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅｕｓｅｏｆｌａｎｄａｎｄｈｅａｌｔｈｙｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎｉｎｔｈｉｓｒｅｇｉｏｎ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ；ｌａｎｄｕｓｅ；ＨｅｎｇｙａｎｇＣｉｔｙ１衡阳市城镇化发展现状１．１

城市化水平低

１９９０年代以来衡阳市城镇化发展迅速，城镇人口和城镇数量增长较快。根据《衡阳市２００５年统计年鉴》，衡阳市２００４年总人口为７１８．９５万，城镇人口为２２７．０４万，城镇化水平为３１．５８％，比１９９０年的１５．４１％提高了１６．１７个百分点，但在全省１４个市中排第７位，比全省平均水平３５．４９％低３．９１个百分点，在湖南省属于落后行列（表１）。１．２

城市化质量不高

从衡阳市城镇化进程来看，城市的发展仍处于外延发展的状态，忽视了城市结构和功能的改善，投入不足、城市基础设施落后。从表１可以看出衡阳市基础设施建设与湖南省其它地级市相比有较大差距：人均道路面积居第１３位，每万人公交车数居第１０位，人均绿地面积居１３位，建成区绿地率１１位，建成区绿化率居１１位，人均城市维护建设资金居１３位。交通、住宅、医疗卫生等条件较差，基础设施建设相对滞后，城市化质量较低。１．３城镇等级体系不完善

衡阳市城镇等级体系不完善，表现在衡阳市大城市偏少而小城镇偏多，人口在５０万以上的大城市仅有衡阳市，１０万￣２０万的城市只有２个，并且在同类城市中规模都明显偏小。２００４年人口在１万以下的小城镇有９２个，由于城镇规模偏小，难以形成集聚效应，制约了第二、三产业集中区域的形成。经济实力和综合效益比较差。２衡阳市土地利用情况分析２．１土地利用现状结构

全市土地总面积１５３０２７８ｈｍ２，２００４年土地利用现状结构为：①农用地１２４２９９８．５２ｈｍ２，占土地总面积的８１．２３％，其中耕地３７１００４．６ｈｍ２，占土地总面积的２４．２４％；园地２９４４９．２１ｈｍ２，占土地总面积的１．９２％；林地６７６５８４．５５ｈｍ２，占土地总面积的

４４．２１％，牧草地２０．８１ｈｍ２，其他农用地１６５９３９．２８ｈｍ２，占土地总面积的１０．８４％；②建设用地１３０３９８．８５ｈｍ２，占土地总面积的８．５２％，其中，居民点工矿用地为１０８９７４．４９ｈｍ２，占土地总面积的７．１２％（其中城市建设用地４３７３．９１ｈｍ２，占土地总面积的占土地总面积的０．３５％）；交０．２９％，建制镇用地５４３０．８３ｈｍ２，通用地７９８１．５１ｈｍ２，占土地总面积的０．５２％；水利设施用地１３４４２．８５ｈｍ２，占土地总面积的０．８８％；③未利用地１５６８８０．６ｈｍ２，占土地总面积的１０．２５％。２．２

建设用地发展分析

１９９６￣２００４年，衡阳市建设用地年均增长率达到０．６７％，大于同期总人口增长率。同期城镇人口年均增长７．３１万人，年均增长率达３．８０％；建设用地增长的速度小于城镇人口增长的速度（表２）。

２００４年各类建设用地中，居民点及工矿用地占８３．５７％，是主要用地类型；交通用地占６．１２％，水利设施用地约占１０．３１％。

市州

表１２００４年湖南各市州基础设施水平比较

人均道万人公交人均绿建成区绿建成区绿人均城市维护

路（ｍ２）车（台）地（ｍ２）地率（％）化率（％）建设资金（元）１０．４８９．４５７．５４８．１０７．３１６．７９５．６３６．７８５．８０４．５３４．６１７．９８９．００６．３６１０．７１１６．７７９．３９７．５１７．４１１３．８０１０．７６９．３７１１．３８３．９２６．０７９．７４１０．１７２．１２

６．５１５．００５．８３２．５９３．７９６．２７５．６５２．５９５．２７６．２７４．６７５．９９４．３２４．２０

３０．８２２９．１８４０．６３１９．５３１７．２３２５．２２３３．４１１６．５２３０．５１４１．７７１７．７８３０．０７２９．２５１４．７５

３６．６２３１．５６４４．１８２２．８０１８．７５３６．３８３８．５５１８．１２３２．６７３８．１８２３．６８３３．０８３１．２１１６．１４

２９２５１２６８１３１２４２７４６４５１６１２５８７４５６７７２２１１００１１３９６１１６６１１９６

长沙株洲湘潭衡阳邵阳岳阳常德张家界益阳郴州永州娄底怀化吉首

胡卫星等衡阳市城镇化与土地利用协调发展研究・１１・

１９９６￣２００４年，交通用地增长最快，全市共增长２２９４．４ｈｍ２，年均增长率约为４．３２％。其次是居民点及工矿用地，全市共增长４２１５．８９ｈｍ２，年均增长率约为０．４９％。水利设施用地增加

２

２２８．９６ｈｍ（表３）。建设用地中城市、建制镇、居民点及工矿用地

问题仍未杜绝。

４衡阳市城镇化进程中的土地利用对策

坚持把当前与长远结合起来，既注重规划的超前性，为城市发展留下合理的空间，又注重土地资源的保护，十分珍惜和节约利用城市土地。必须通过土地利用规划对城镇土地利用进行宏观，在城镇化快速发展阶段，尤其需要科学性、前瞻性、系统性、性的土地利用规划，以保证区域土地资源最优化配置。在新一轮土地利用规划修编中，要本着“一要吃饭，二要建设”原则，在考虑城镇建设自身发展要求的同时，保护耕地，保证粮食生产，处理好“吃饭”与“建设”的关系。

表３

衡阳市各类建设用地

是建设用地增长的关键，近年来，交通用地增长速度超过城市和中心城市用地年均增长速建制镇用地增长速度。１９９６￣２００４年，

度达３２７ｈｍ２／年，中心城区增加了２２８６ｈｍ２，占规划总指标的７９．６％。在所辖县（市）区中，耒阳市城市总规模２００４年达到了２４６０ｈｍ２，已经超过上轮规划确定的规模２１１０ｈｍ２，用地矛盾比较突出；常宁县设常宁市，经过几年的高速发展，城市用地迅速拓超过上轮规划确定展，到２００４年城市用地规模为１２１３．３９ｈｍ２，的规划值１１８７．４ｈｍ２；南岳镇设城区，２００４年城市用地规模为５８０ｈｍ２，接近上轮规划确定的规划值６３０ｈｍ２。建制镇用地增长速度较慢（因常宁县改设常宁市，建制镇用地调整为城市用地），８年共增加１３９３．０８ｈｍ２，年均增长速度为１７４．１４ｈｍ２。建制镇个数由１９９６年的１０１个增加到２００４年的１１２个，建制镇平均规模由１９９６年的４０．４０ｈｍ２增至２００４年的４８．４９ｈｍ２。３衡阳市城镇化过程中存在的土地利用问题３．１

建设用地增加较快，耕地锐减

由于缺乏合理的规划引导，导致城市建设尤其是小城镇建设占地面积大，布局较分散。随着非农业建设用地不断增加，耕地特别是优质耕地面积不断缩小。１９９６￣２００４年全市耕地减少平均每年减少耕地６８２．４９ｈｍ２。２００４年人均耕地量４７７７．４３ｈｍ２，

０．０５２ｈｍ２，突破了联合国粮农组织确定的０．０５３ｈｍ２／人的警戒线，耕地保护形势较为严峻。３．２

土地超强度开发与低集约化利用并存

城市中心区对土地进行高密度、高容积率开发，使中心区变成了水泥森林，大量的商业建筑吸引了大量的人流、车流，造成中心区超负荷运转，环境质量恶化，衡阳市老市区建筑密度达其中密度最５０％，容积率达３．６３，人口密度达２８３１０人／ｈｍ２，远高于纽约、伦敦和东京的水平。大的地区达到６４０００人／ｈｍ２，

与中心区开发强度过高相对应的是，城市中心区外围以及中小城镇低密度，“摊大饼”似的发展，在城镇外围大量开辟开发区、工业园区，但由于经济实力的，很多项目未能得到落实，致使大量的土地“圈而不用”、土地被闲置（２００３年，撤销各类开发区５个，涉及面积６８０ｈｍ２）。另外，乡镇企业过于分散，且占地规模过大，很多都超过工业用地的正常标准。这种模式使土地未能集约利用，造成资源浪费，也加大了基础设施配套的负担。

表２

衡阳市建设用地与人口发展对应

ｈｍ２

水利设施用地１３２１３．８９

１３４４２．８５

年份建设用地总量居民点及工矿用地１９９６２００４

１２３６６１．６５１３０３９８．８５

１０４７５８．６１０８９７４．４９

交通用地５６８９．１１７９８１．５１

坚持把旧城改造与新区开发结合起来，盘活土地存量，用好土地增量，形成节约和合理利用土地资源的运行机制，走“内涵挖潜”城镇化建设道路。优化土地利用结构，合理组织用地功能，改变企业过度分散的局面。大力推进市地整理，提高建设用地集约利用程度，提倡建造多层式或高层式民用公寓和住宅小区，提高建筑容积率。通过市地整理，充分发挥城镇土地的区位功能及整体性优势，一是改善行业布局不合理现象，使土地实现最有效利用；二是规划土地权属区域，从而根本性改变城镇土地低效利用的现状。

健全土地市场，强化土地管理工作，加强土地执法，坚持把市场调节与结合起来，垄断一级市场，盘活二级市场，确保土地市场健康有序发展。将土地加以科学的分等定级与估价，使城镇土地和农用土地有价可循，实行有偿使用。改划拨土地使用权为出让土地使用权，引入土地租赁制度。严格土地审批制度，限额供给，严格控制建设用地外延。严格在基本农田保护区内搞开发区建设、建厂、建校，实行土地用途管制制度，同时要运用经济手段对建设用地扩展进行约束，不仅要严格征收建设用地税费，更要对超过用地标准占用耕地的面积加重征收，对土地违法案件严格查处。

采取综合手段进行治理和建设，恢复和重建城镇土地生态平衡，创造一个舒适、优美的城镇生活环境。首先，要确立有利于城镇生态系统平衡的城镇总体布局和土地利用格局。合理配置城镇范围内的土地，具体落实到对各功能区的划分以及大型基础设施的统筹规划、共建共享和环境执法管理上。其次，要在城镇建设中，加强以绿地系统为中心的城镇生态工程的规划和建设。乡镇工业布局要与村镇规划相结合，合理布局各乡镇的各功能分区，合理规划工业小区内的产业和产品结构。

参考文献：

［１］隆宗佐．湖南省城镇村土地集约利用研究［Ｊ］．国土资源导刊，２００４，（３）：９￣１０．

［２］张侠，张卓冰，彭补拙．城市土地利用研究———以广西梧州市为例

［Ｊ］．经济地理，２００１，（７）：４７３￣４７４．

作者简介：胡卫星（１９７０￣），男，硕士研究生，从事区域经济及土地利用研究。

年份建设用地总量（ｈｍ２）总人口（万）人均建设用地（ｈｍ２）城镇人口（万）１９９６２００４

１２３６６１．６５１３０３９８．８５

６８７．３３７１８．９５

１７９．９２１８１．６

１６８．５１２２７．０４

３．３土地破坏、污染较严重

乡镇企业中污染型的工业所占比例较大，企业规模较小，技

术设施简陋，分散程度较高，普遍缺乏防污、治污措施，致使工业“三废”大量随意排放，造成土地污染。３．４

土地利用中违法现象较多

自１９９９年以来，衡阳市发现违法行为７６５１起，新法规颁布实施后，违法现象虽有减少，但未批先占、少批多用、土地投机等

（２００６－０２－２２收稿宿伯杰编辑）