中国“三农＂面临的问题及深层解剖 安伟 （黑龙江省北安市通北镇农村经济技术服务中心，北安１６４０３１） 解决“三农”问题必须与时俱进、创 新机制、深化改革。在农村劳动力转移、 农业产业化经营、农村小集镇建设、农村 土地制度改革和农村社会主义民主政治 建设等方面取得新的突破。 全面建设小康社会．推进社会主义 现代化建设，我们在经济和社会方面面 对的最大问题就是农村、农业和农民问 题。这些年来，我国农村经济在改革开放 的推动下，取得了历史性的成就。但是， 我们对农业、农村发展的成就一直估价 过高，对解决“三农”问题的艰巨性、复杂 性、长期性一直认识不够，地区发展的不 平衡性问题也没有给予足够的估价，农 村发展的性障碍并未得到根本解 决。的确，改革开放解决了绝大多数农民 的温饱问胚，实现了他们衣食无忧的人 生最基本的愿望。但是，真正富裕起来的 农村和农民却不是很多，尤其是在粮食 主产区、西部地区、远离中心城市的边远 地区和靠耕种土地吃饭、搞种植业甚至 包括一部分搞养殖业中的农民很难说真 正富起来了，而这些人恰恰代表着农业 的主体、农村经济的主体、农民的主体。 在市场经济条件下，尤其是在我国已经 加入世界贸易组织进入全球经济一体化 的今天，我们的农业发展越来越受到资 源和市场的双重约束．我们的农村经济 越来越感受到国际国内两个大市场的冲 击和影响，我们的农民在生产经营中承 受着自然的风险和市场的风险，而且市 场风险给农民的影响又远远大于自然的 风险。农业的结构性矛盾和农民增收困 难的问题越来越突出。从广大农村看来， 影响其发展的有以下五个相关联的问 题： 一、农民收入增长缓慢问题 农民收入近些年增长缓慢甚至呈下 降趋势。从上世纪９０年代的中后期开始 这个趋势表现得更为突出，在一些地方 农民收入甚至出现了负增长。据中国社 会学会会长陆学艺的统计：１９７９—１９８４ 年农民人均纯收入年均提高１５．１％； １９８５—１９８８年均增长幅度下降为５．１％； ｌ９８９—１９９１年只有１．７％；１９９２一ｌ９９６年 因国家大幅度提高农产品的收购价格， 收入又有所提高；１９９７－－２００２年农产品 的总量基本保持稳定，但其市场价格却 下降了３Ｏ％以上，农民依靠纯农产业获 得的收入日趋减少。农民收入近些年增 ３４活力２０１０・８ 【关键词】经济结构；－Ｉ－地制度；管理体系 长缓慢甚至呈下降趋势，其原因不在于 农民使劲少了，而在于开支大。农用生产 资料价格上涨，每亩地的投人成本不断 增长；负担重，尽管上面三令五申减负． 但各种各样的税费仍在增加．很多农民 种不起田；收入减，粮食、生猪、油料等大 宗农副产品价格持续走低，棉花价格有 所增长，但幅度也不大；灾害多．农业抗 御自然灾害的能力弱：打工难，农民的现 金收入减少。农民收入增长缓慢既是农 产品供大于求的市场反映．也是国民经 济发展长期积累的一些深层次矛盾在 “三农”问题上的集中表现。从长远看．随 着人口增加。经济发展和城乡居民生活 的改善，对农产品的需求还会有一个大 的增长。但在目前的情况下，受城镇低收 人居民和广大农民购买力低下的制约． 农产品的国内需求在近期内不会增加很 多，加上出口的阻力加大，供大于求的矛 盾一时还难以有根本性改变。加入ＷＴ０ 以后．我国的质次价高无特色的弱质农 业受到越来越大的冲击：受国际市场供 求关系和比价因素的制约，依靠增加产 量和提高价格来增加农民收入已经缺乏 弹性空间，农民收入增长前景堪忧。 农村剩余劳动力大量向城镇和非农 产业转移，是增加农民收入的有效措施。 但从目前我国宏观经济发展情况来看． 经济结构调整的任务十分艰巨．随着产 业结构优化升级。资本、技术替代劳动的 趋势加强，国有企业减员增效，乡镇企业 吸纳劳动力的能力减弱。通过调整农村 就业结构增加农民收入的难度也很大。 国家对农业的重点支持和保护也是增加 农民收入的重要途径．但目前各方面改 革、发展和稳定的任务很重，要办的事很 多．国家的投入还难以满足农村发展的 需要。 二、农村经济结构的调整问题 要增加农民收入，必须对农村经济 结构进行战略性调整．这无疑是正确的。 但问题是农村经济结构靠谁来调．谁是 经济结构调整的主体。靠国家来调？国家 有没有那么多钱来帮助调？不出钱，出政 策？光靠能不能引导农民来调？这是 其一。其二，农村经济结构怎么调，有人 把农村经济结构调整总结为种得活、卖 得脱，划得着，但在竞争异常剧烈的市场 经济中，任何经济行为都存在着市场风 险．尤其是农业生产周期较长，市场风险 更大，结构调整调了起码要坚持一年．而 市场瞬息万变，环境一变．原来划算的可 能现在不划算、原来计划可以赚钱的现 在可能不赚钱甚至赔钱，又由谁来承担 农业结构调整的市场风险？谁来支付农 民调整后得不偿失的代价？其三。能不能 调？在目前这种农业生产的下．农民 分户经营，规模很小，难以和大市场对 接。信息、技术、规模、营销等因素都制约 着农民进行结构调整的积极性 三、农村的土地制度问题。这是农村 经济制度的根本 土地问题不解决，农民的生产积极 性就无法调动，规模经营就不可能形成． 农业的效益就不可能提高．农业结构的 调整也就是一句空话。目前农村土地制 度存在着五个问题：一是分散．每家种一 小块，广泛分散在众多的农户中。二是闲 置，由于负担重，担不起田。很多农民弃 农进城打工，造成土地“抛荒”。三是非流 动性，除极少数地方外，绝大部分地方的 土地不能流动。四是农村土地所有者主 体缺位，虽然我国土地管理法规定“集体 所有的土地依照法律属于农民集体所 有，由村农业生产合作社等农业集体经 济组织或村民委员会经营管理”。然而． 在农村的实际工作中，相当部分农村土 地的具体权属是不清楚的．产权关系是 不清晰的，因为农业生产合作社的建立 是以地缘和血缘关系为纽带而不是以土 地的产权关系为纽带．因而取得农民土 地权利缺乏法律上的根据；农民在土地 所有者权益上没有得到量化的体现。难 以实施土地的所有者权能。村民委员会 是村民自治组织而非经济组织．并不具 备作为农村普遍的土地所有权主体的法 人资格。五是农民的承包经营的土地存 在着不稳定性。正因为土地所有者缺位， 农民难以实现自己的土地权能。因而要 保护其土地经营权也十分困难，相反．一 些乡镇干部、村社干部以各种名目很容 易把农民承包经营的土地收回处置。造 成侵害农民承包经营权的事件不断发 生．成为农村特别是城市郊区农村的不 稳定因素，土地问题上的权力寻租和腐 败问题经常出现。土地是农村最大的资 源．而这个最大的资源在市场经济的条 件下却不能完全参与市场的配置，因而 也就难以发挥出最大的效益，农村的贫 穷自然也就是题中之义了。土地使用权 的自由转让、土地经营的规模经济以及 建立在土地流动基础上的私有的或者股 份制的农场制度应该是土地制度和农村 经营制度改革的方向。所以，我们要在现 有的土地管理制度和未来的改革方向中 间架起一座桥梁，它既包括户籍制度改 革、城镇化的推进，更应该包括土地的规 范化流动。 四、城乡分治的二元社会结构 问题 新中国成立之初受各种因素制约， 确立了计划经济和优先发展重工业战 略．客观要求对农副产品实行统购统销 以形成工农产品价格剪刀差，从农村抽 取大量资金优先发展重工业。特别是在 迈向市场经济的过程中，国家通过财政， 税收、金额、信贷、农副产品收购等方面 的倾斜，以保证城市和国家工业的 发展．农村和农民就要做出更大的贡献。 农民已经为国家工业化进程进行了五十 年积累．占ＧＤＰ１５％的农业要养活总劳 动人员的５０％已经很不容易。１９９４年国 家进行财政、税收改革，实行了分税 制、提高了财政收入在国民生产总值的 比重。提高了级次财政收入的比重， 增强了对宏观经济的能力。但 不可否认．也形成了财政收入向、省 级及地、市级转移的趋势，加大了县和乡 镇的财政困难．特别是这些年各级不断 的调整税种和比例，凡是比较稳定的税 源．比较好的企业和部门都一级级上收， 而困难的企业（如森工，煤炭等）和要开 支的事业单位都往下放，使得县及县以 下的财政拮据十分困难，甚至发生负债 空转。据农业部对ｌ０个省区调查．乡、村 两级高额负债是普遍的，乡级平均负债 达到４００万元．村级负债已经达到２０万元 以上。虽然这几年加大了财政转移 支付的力度，但县及县以下财政困难负 债运转的状况并没有得到根本改观。 城乡分治的二元社会结构还大大地 延缓了我国的城市化进程。由于长期沿 用计划经济时期实行的城乡隔离、城乡 分治，在经济迅速崛起时，人口流动 与集中受制度束缚，大量人口和工业生 产力（主要是乡镇企业）离散分布在农 村，既降低了经济活动的整体效益．又致 使我国城市化进程远落后于工业化进 程。据有关研究资料，中国城市化水平比 同等工业化国家低１０～１５个百分点。换算 下来．等于农村土地多承载了一到两亿 人口，也就是城市少负担了一到两亿人 口。同时，现行的户籍管理等一系列 引发城乡二元结构、抬高了农民进城门 槛，导致城市化进程缓慢。由城市“短缺” 进而导致农村劳动力就业缺乏充足空间 支持。这是我国经济社会发展中许多问 题的症结所在。其次，在人地关系高度紧 张、农村就业极不充分的基本国情背景 下，农村土地按人头承包，实行土地福利 性配给的制度，农业经营规模狭小，加之 农民被排斥在国家社会保障制度之外， 导致土地的经济要素功能、产业功能弱 化．生活保障功能增强，农民过度依赖于 土地。农民家庭经营小块土地，可以实现 温饱．但却不得小康，难得富足。大多数 农民家庭的医疗、教育等开支需要依赖 土地以外的非农收入补贴。即使我国城 镇化进程加快，城市化达到同等工业化 国家水平，仍难以根本解决农业经营规 模狭小问题。改善农民状况的任务极其 艰巨。 城乡分治的二元社会结构造成了人 的发展机遇的不平等。从１９５３年实行粮 食统购统销，到１９５８年全国通过户 口登记条例．中国公民从此被分为“农业 人口”与“非农业人口”两种壁垒森严的 不同身份。这种以户籍制度为主要标志 的城乡二元的资源配置，客观形成 城乡生活对比反差过大，造成市民与农 民的发展机遇的不平等。这种不平等体 现在农民受教育的机会，享有社会保障 的机会，就业的机会，发展的机会，享有 医疗保健的条件等各个方面。据不完全 统计，全国在校大学生中，城镇居民子女 约占７０％，农民子弟约占３０％：而在全国 总人口中，这一数据正好相反。农民占 ７０％，城市居民占３Ｏ％。发展权是中 的重要内容．发展权的不平等埋没了许 多生在农村、农民家庭的潜在人才，这是 中华民族的一大悲哀。从５０年代中后期 逐步形成的“城乡分割、一国两策”到今 天并没有根本改变。目前虽然城市、城镇 的户籍管理制度有所松动，为农民进城 打开了缺口，但是并没有为大多数农民 在城市、城镇长期的生产生活提供必要 的条件．因而这项重大的制度变革并没 有受到广大农民的欢迎。相反却“遭受农 民冷脸”。现在的户籍制度并没有相关的 配套措施．当前的农转非对农民来说仅 是“画饼”而已。因此，农民朋友拒绝“画 饼充饥”也是情理之中的事了。市场经济 条件下．每个人在做出某个行为之前，都 会进行一番经济利益方面的考量。在城 市，计划经济的痕迹正在逐步消除．工作 就业．医疗住房等过去作为福利的东西 都推向了市场。同时由于在城市人才济 济，竞争变得更加激烈和白热化。如果没 有一技之长，到时候确实连个工作都难 找，仅享受低保的生活境遇也只能算得 上城市的贫困一族。而在农村，如果按照 现行将刚出生的后代申报为非农户 口，由于现时的条件决定了这些人所受 的教育和所处生活环境仍然与他们的父 辈们没有什么两样，很难受到城市化的 熏陶。他们在成人后进入城市，谁能保证 他们与其他的城市人能处在同一起跑线 上进行竞争呢？到那时。既没有在农村的 土地，又没有在城市的工作，他们靠什么 生活？正如老实巴交的农民所说的：“城 镇户口又不能当饭吃！’ｔ因此解决城乡分 治的核心问题在于创造人的发展的平等 机会．消除现在事实上的不平等，而不能 只做表面文章。 五、农村的管理问题 现阶段我国农村及政权机构重 叠、职责不清，包揽过多，管了许多不该 管、管不了也管不好的事情，而一些应当 由管理的公共事务又没有认真管 理．农村社会需要的公品又无法供 给 还有的机构单位部门小集团利益第 一．利用职权与民争利甚至强取豪夺。县 及县以下的行政机关、事业单位。社会组 织供养的人员太多，效率低下，运作 成本太高．农民自治组织的作用发挥得 不好．致使农村的管理成本很高，必然会 加重农民的负担。秦朝时设立郡县制以 来．在行政上都是皇权不下县， 对小农经济最低成本的管理方式是乡村 自治．而不是国家政权机构针对每个农 户甚至每个人的管理，特别是在小农经 济的多元化兼业经营的情况下．生产和 交易都非常琐碎，硬要分散对生产 规模很小的农户实行直接的具体的管 理．必然会增大其运作成本，甚至得不偿 失。 当前中国农业、农村和农民工作出 现这些问题有其历史发展的必然性。解 决这些问题的历史责任在中国党人 的肩上。农业、农村、农民问题以及城镇 化问题是涉及我国十亿人生存与发展的 战略问题。我们必须按照党的十六大精 神．创新机制。不断探索中国特色的农 业、农村经济社会发展的新路子。第一要 稳定党在农村的基本，创新机制．与 时俱进，不断深化农村改革。第二要转变 传统的农业发展思维模式．由长期以来 注重以土地为中心的种植业、养殖业生 产来带动农民的收入的增加转到以农村 资源（土地、劳动力）的优化配置来增加 农民农业收入。第三要注重农业的科技 创新．提高农业产品质量．以较强的农业 市场竞争力增加农民农业收入．走内涵 式集约型农业发展的新路子。第四要在 农村和中、小集镇大力发展劳动密集型 中小企业．尽最大努力转移农村剩余劳 动力，以提高农村劳动力使用效率来增 加农民农业收入。第五要加大对农业的 支持保护力度，努力减轻农民的负担．以 健全的农业保护增加农民农业收 入，推动农村经济的快速发展。第六要加 快农村城镇化进程，拓宽农民就业渠道． 以多种途径增加农民农业收入。发展农 村小城镇是带动农村经济社会快速发展 的大战略。第七要加快农村社会主义民 主政治建设，改革农村行政管理．充 分尊重农民的自主权和自治权 收稿日期：２０１０—０８—２５口 （编辑／李舶） 活力２０１０・８ ３５
