戾；于肾２０１３＂３ 《金融业发展和改革“十二五”规划》明确要 求：借鉴国际经验，加强金融消费者权益保护，加 强金融消费者权益保护制度和组织机构建设。继 设立消费者权益保护局、设立投资 者保护局之后，央行和银监会也相继成立了 的金融消费者保护局，开始重视和加强金融消费 者权益保护。 一、金融消费者的法律概念及权利保护 金融消费者是近代出现的一个专用名词。随 着金融市场的不断扩大，涉及金融产品的人越来 越多，如何更好地保护金融产品消费者的权益，必 须首先对金融消费者有清晰而科学的定义，并在 此基础上不断建立和完善有关法律法规，规范市 场各方的行为。 （一）金融消费者的法律概念 金融消费者这一概念出现较晚，国际上最早提 出“金融消费者”的是英国２０００年《金融服务和市场 法案》。我国银监会２００６年颁布的《商业银行金融创 新指引》，首次使用了“金融消费者”的概念。 目前，有关金融消费者的说法已经在我国广 泛使用，但它并不是一个法律概念。《消费者权益 保》作为我国消费者权益保护的基本法，对什 么是“消费者”并没有明确界定，只在第２条规定： “消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服 务，其权益受本法保护。”同时，也没有对金融消费 者保护问题做出任何特别的规定，以致学界对“金 融消费者”的概念争论不休，争议焦点主要集中 在：一是具有投资性的金融消费是否可以称为金 融消费者；二是金融消费者是否包括法人机构。目 前金融消费者概念的主流观点是指“在银行、证 券、保险、基金、信托等金融领域购买相关产品、接 受相关服务的自然人或者个人的统称。” （二）侵犯金融消费者权益的主要形式 ・２０・ 发展研究 被冒领，侵害消费者资金安全权；开立存款户必须 同时办折办卡，侵害消费者自由选择权；发售理财 产品回避风险提示，侵害消费者知情权；擅自“转 让”客户信息，侵害消费者隐私权；制定不公平的 格式条款，捆绑销售保险和理财产品，在规定的收 费项目外，搭车“多收、巧收”中间业务手续费，侵 害消费者公平交易权；错登个人信用记录，侵害消 费者声誉权等等。 有关部门组织开展的关于银行业消费者投诉 情况的专题调研报告结果显示，银行业侵害消费 者权益主要呈现四个特点：一是金融机构以格式 条款排除金融消费者权益的现象仍然很普遍；二 是银行业消费者权益侵害向纵深发展；三是存贷 款传统业务仍是侵权发生的重灾区；四是创新型 业务侵权行为增长较快。从调查情况看，银行业消 费者权益侵害问题一旦发生，往往给消费者带来 较大的直接经济损失和精神伤害，消费者作为弱 势群体，极易引起社会的关注。 金融消费者纠纷案件究其属性基本可归于两 种类型：合同纠纷和侵权纠纷。合同纠纷中银行承 担民事责任的形式主要有损害赔偿、违约金和继 续履行三种。在侵权纠纷中，银行侵犯金融消费者 人身权利通常要承担停止侵害，消除影响，恢复名 誉，赔礼道歉，赔偿损失并给予消费者精神损害赔 偿等民事责任；银行侵犯金融消费者财产权的，金 融消费者往往会要求银行停止侵害，并向银行主 张损害赔偿或违约金。 （三）金融消费者的权利保护 学界认为，金融消费者权利通常是指由《消费 者权益保》所确认的，消费者在金融消费领域 所能够做出或者不做出一定行为，以及要求金融 经营者相应做出或者不做出一定行为的许可和保 障，它是消费者权利的重要组成部分。一般认为， 金融消费者权利，不仅包括《消费者权益保》 发展研究 规定的九大权利，即安全权、知悉权、自由选择权、 公平交易权、损害赔偿权等权利，还应包括其他法 律（如、民法通则、刑法等）赋予的权利，包括隐 私权、姓名权、肖像权、名誉权等。金融消费者权益保 护的核心内容应该体现在资金安全权、公平选择权、 信息保护权三方面。因为，资金安全权是金融消费者 作为消费主体享有的基本权利；公平选择权是金融 消费者在消费中做出自由选择并实现公平交易的前 提条件；信息保护权是保护消费者隐私权的关键。近 年来，客户个人信息泄露案件时有发生，金融消费者 信息保护权的重要性愈加突显。 随着金融消费者权益保护意识的普遍增长， 目前国家相关部门及金融机构都在积极营造金融 机构与金融消费者和谐发展的良好金融环境。但 由于缺乏金融消费者保护的专门立法，也无专门 保护金融消费者权益的行政机构和社会组织，因 此，发生金融消费纠纷时，难免存在金融机构被过 分质疑和指责、金融消费者维权知易行难的 现实困境。 二、部分国家及地区金融消费者权益保护的 做法 后危机时代，越来越多的国家将金融消费者 权益保护提到前所未有的高度。美国２０１０年７月通 过了《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护 法》，创立“消费者金融保护署”（简称ＣＦＰＡ），作为 金融消费者保护的专门机构。同年６月，英国亦宣 布新的金融改革方向，成立负责英国金融机构及 金融服务市场之消费者保护的机构。作为“亚 洲经济优等生”的我国地区，也于２０１１年６月３ 日通过了“金融消费者保”，以弥补金融监管 漏洞，加强金融消费中弱势群体的权益保护，并作 为“三次金改”的重要举措予以推进。如今各个国 家和地区金融消费者权益保护的发展趋势是，将 金融消费者权益保护于金融监管之外，建立 金融争议解决机构，施行一元化的金融监理、争议 处理制度；同时，强化金融知识的普及与教育，避 免因过度期待投资报酬而低估隐藏风险，从源头 降低可能的投资纷争。 （一）“金融消费者”的界定。在对金融消费者 的法律界定中，学术界在两个问题上存在分歧：一 是金融消费者是否包括法人机构；二是如何区分 金融消费者与投资者。 １、金融消费者是否包括法人。有种观念认为 “金融消费者”仅为消费者概念在金融领域的扩展 和延伸，是“为了满足个人或家庭的生活需要而购 买、使用金融机构提供的商品或接受金融机构提 ２０１３・３ 孳哀衍肾 供的服务的个人投资者”。美国２０１０年的新法就是 基于这种理论，指出金融消费者为“自然人或者代 表该自然人的经纪人、受托人或代理人”，“消费金 融产品和服务的消费者”，“消费金融产品或服务 是指消费者主要用于个人、家庭、家用为目的的任 何金融产品或服务”。 我们认为将消费者作为特殊对象加以保护是 基于其弱者地位，而弱者地位与其个体性质、社会 身份等没有直接关系，不论在普通商品消费还是 在金融交易中，信息的不对称才是造成其弱势地 位的关键因素。在市场上从事交易的法人，很多也 不一定具备专业知识，也是处于被动弱者地位的。 因此，金融消费者的概念主体外延应该是广泛的， 应将个人和法人都列入金融消费者概念中，但应 有“不具备金融专业知识，在交易中处于弱势地 位”的限定。英国的《金融服务和市场法案》、日本 的《金融商品销售法》和我国地区的《金融消 费者保》都明确地规定金融消费者包括法人。 ２、金融消费者与投资者的区别。在资本市场 进行投资的个人，是否需要区分金融消费者和投 资者，也存在争议。有学者认为，股民、基民不是金 融消费者，因为他们的行为从严格意义上说最终 目的是一种投资经营行为，不是消费者，不在消费 者权益保护范畴之内。美国次贷危机后的金融监 管改革，采纳了这种观点。无论是２００９年６月公布 的《金融监管改革：一个全新的基础——美国金融 监管的重构》，还是２０１０年７月签署的（（２０１０年 华尔街改革和消费者保》，都坚持将金融消费 者与投资者区分开，将住房按揭、信用卡、车贷、各 种保险纳入消费服务范畴，而将证券期货等归入 投资品。并且作为专门保护金融消费者的消费者 金融保护署，其监管范围包括储蓄、贷款与支付等 金融产品及其服务提供机构，但不包括证券交易 委员会或商品期货交易委员会监管的投资产品及 其服务提供机构。 但也有部分学者认为，只要是接受金融服务 的即为金融消费者，不再区分金融服务的类别。 “在金融放松管制、金融业务交叉与创新的背景 下，存款人、保险相对人或投资人的身份区别越来 越失去意义。对于个人来说，选择一项金融服务也 就是挑选商品的过程，个人就是金融市场上的消 费者。”因此，股票、债券等持有者应归为金融消费 者。可以作为佐证的是，我国地区《金融消费 者保》“金融消费者”的定义中包括了金融服 务业（包括银行、证券业、期货业、保险业等金融服 务业）的消费者。但是将投资银行等专业投资机构 ・２１・ 孳丧锗肾２０１３＂３ 和普通消费者进行了区分，认为前者凭借其雄厚 的财力、专业人才在交易中往往处于优势地位，不 应倾斜保护，并其加以限定。 在资本市场上，美国没有以金融消费者名义 去保护中小投资者。因为美国被认为是世界上金 融消费者保律最健全的国家，有着完整的资 本市场投资者保护理论与制度，美国证券交易委 员会（ＳＥＣ）和商品期货交易委员会（ＣＦＴＣ）能很好 的履行保护资本市场中投资者的职责。反观中国， 对资本市场中投资者特别是中小投资者的保护措 施不够完善，因此笔者认为，我国地区将金融 服务业的普通消费者纳入金融消费者范畴的做 法，更具参考价值。 （二）设置金融争议处理机构和纠纷解决机 制。国外一般设置专门的纠纷解决机构来处理金 融消费者的争议。英国是这方面的先驱，早在１９８６ 年就通过《金融服务法》，成立金融服务管理局 （ＦＳＡ），负责所有金融销售争议案件。金融危机后 英国又新设了消费者保护与市场署，取代了ＦＳＡ， 专门负责金融消费者保护职能。动作最大、影响最 广的是美国设立的“消费者金融保护署”（ＣＦＰＡ）。 其统一履行分布于不同联邦机构的金融消费者保 护职能，拥有包括规则制定、从事检查、实施罚款 等在内的权力，并从增强透明度、简单化、公平性 和可得性四个方面进行消费者保护改革。在消费 者投诉程序设置方面，美国遵循先内部解决、不能 达到满意结果时才诉诸外部程序处理的原则。此 外，美联储建立了消费者投诉信息数据库，根据消 费者投诉的次数和涉及金额进行分类、调查、核 实、调解，并通过定期的信息分析，识别潜在的消 费者保护问题，为规章的制定提供参考。 我国地区金融消费者保护机关设置 与英国、美国颇为相近，都是在传统的金融监管机 构之外另设专门机构。《金融消费者保》规定 争议处理机构为财团法人型态，并设置由９至２５位 委员所组成的评议委员会，用以保护个人消费者的 利益。该财团的资金来源于民间捐助财产、财政预 算、基金擎息、向金融业收取年费和争议处理费。争 议处理机构等同法庭的功能，受理金融消费者申请 的评议，其效力将等同民事判决。这在客观上能够确 保消费者保护机构的中立性、公正性、性，防止 监管部门过于容忍金融机构侵害消费者权益的行 为，一定程度上有助于避免“监管捕获”这一道德风 险，增强金融消费者保护的实际效果。 （三）加强金融消费者权益保护教育。为了加 强对金融消费者权益保护的教育，美国已建立专 ・２２・ 发展研究 门的金融消费者保护网站，提供有关教育材料，包 括其制定的消费者保护条例等，并将进一步重视 对有关金融消费法律法规知识的培训，为相关机 构、公众提供指导。美国在财政部设立金融教 育组织协调部门，负责协调教育部、产业部等相关 部门参与金融教育。从２００９年起，美国每年拨 付２．５亿美元用于金融教育，美联储亦从公开市场 业务和有偿服务收益中提取一定比例的资金用于 支持金融知识普及工作。 英国对消费者金融教育给予了高度重视，于 １９９８年开始启动有目标、有组织、有重点的金融知 识普及工作，随后推出了“金融能力培养战略规 划”。为此，ＦＳＡ在２００３年１０月成立金融能力指导委 员会（ＦＣＳＧ），整合消费者教育宣传资源，加强与 相关方面的沟通与合作，以提高金融知识普及效 果。该委员会曾于２００４年５月推出七个金融能力培 养重点突破领域，并在２００６年根据消费者调查结 果进行调整。这些工作主要针对金融知识最为缺 乏的群体和承担社会责任的群体，利用ＦＳＡ超脱的 专业地位和值得信任的形象，通过网络、电视、刊 物、培训和实践等途径向国民提供金融产品与服 务方面的信息。 三、我国金融消费者权益保护存在的问题 随着社会主义市场经济的建立，我国金 融市场不断发展，各种金融产品不断增多，但由于 有关法律法规和监管机构建立滞后，金融消费者 权益受到侵害的情况时有发生。 （一）金融消费者保护基本立法缺位。目前我 国尚无关于金融消费者权益保护的基本立法，已 出台的《消费者权益保》仅将“生活消费”纳入 保护范围，“金融消费”由于消费对象的本质差别 而难以适用。《商业银行法》仅在第三章规定了对 存款人的保护。《银行业监督管理法》仅在立法目 的中有保护存款人和其他客户的合法权益的规 定。目前消费者与银行之间的投诉纠纷，主要按照 银监会２００７年下发的《关于加强银行业客户投诉 处理工作的通知》进行协调处理。在现有监管 和行业自律都没有对金融消费者给予足够关 注时，金融消费者往往直接诉诸法律或者一般性 行业的消费者保护机构，这种做法容易激化金融 机构与消费者的矛盾。 （二）消费者诉讼制度存在缺陷。虽然我国《消 费者权益保》第３４条规定了消费纠纷的五种 解决途径，但由于消费者协会调解消费纠纷的职 能有限并缺乏强制力，行政机关解决民事纠纷的 职能缺乏，仲裁方式的现实可能性不高，诉讼成为 发展研究 最为有效的解决途径。尽管《消费者权益保》 第１１条规定了消费者的索赔权，但其真正落实仍 取决于诉讼制度，特别是民事诉讼制度。由于我国 目前没有建立消费者公益诉讼制度，单个消费者 往往处于比较弱势地位，维权需要耗费大量精力 和财力。 （三）消费者投诉渠道不通畅。尽管２００７年１２ 月上海成立了金融仲裁院，以及为服务北京奥运 会而建立了消费者金融服务投诉联动处理机制， 但这些尝试性ＡＤＲ机制（诉讼替代纷争解决 机制）的运行尚未在全国推广。消费者与商业银行 之间发生利益冲突，存在由哪个机构处理，处理程 序如何，怎样保证公平公正等具体问题。目前主要 依照银监会《关于加强银行业客户投诉处理工作 的通知》进行调解，认可度有限。 （四）金融消费者权益保护监管机构需要 理顺。长期以来，由于法律与职责的，我国金 融监管部门主要侧重于对金融机构的规范性、风 险ｌ生进行监管，难以保护金融消费者权益。尽管目 前“一行三会”成立了的金融消费者保护局， 承担投资者保护职责和处理投资者投诉。在我国 现有的分业监管下，金融消费者保护分属不 同的行业和不同的机构监管，各监管机构都要负 责金融消费者权益保护，难免出现消极推诿情况， 难以实质性保护消费者利益，协调效率也会打折 扣。在金融消费者权益保护监管机构未理顺 的情况下，金融分业监管虽能满足银行业、证 券业和保险业的细致化监管要求，但很难从容应 对金融混业发展引发的监管漏洞，更难充分保护 金融消费者作为特殊消费群体的利益。 四、完善我国金融消费者保护的建议 一个完善的金融消费者保护制度框架，必须 具备系统的法律体系、健全的纠纷解决机制、完备 的组织结构。完善我国金融消费者保护制度也需 要从这几方面着手。 （一）构建完善的金融消费者保律体系。 一是出台专门立法。出台针对金融消费者权益保 护的专门法律法规，准确界定金融消费者概念，赋 予金融消费者合法地位与权益，确定金融消费争议 的解决框架等，保障金融消费者的各项权利。对此可 以借鉴美国的经验，在条件成熟时，制定《金融服务 法》，并建立金融消费者保护机构。二是完善《中国人 民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、 《证券法》、《保险法》等专门性金融法律法规，细化金 融机构诚信、告知、提示、保密等义务，通过明确的规 则指引，规范金融机构的销售行为，防止金融机构利 ２０１３・３ 孳虔舒肾 用垄断地位侵犯消费者的权益。 （二）完善商业银行保护金融消费者的内容。 保护金融消费者权益也是吸引客户、培育客户、提 升银行品牌价值、实现银行业可持续发展的需要。 一是在制度设计上转变观念，明确经营策略，解决 好金融机构自身业务需求发展与金融消费者权益 保护之问的平衡关系。二是在合同管理工作中，积 极贯彻消费者权益保护的内容。设计银行与客户 权利义务关系时，尽量不利用格式条款，在免责条 款中免除银行自身责任、将风险转嫁给金融消费 者。三是在具体操作环节，注意缔约和履约过程的 合法性，防止操作行为不规范而侵害金融消费者 权益。规范中间业务服务收费问题，严格执行监管 部门和总行，杜绝违规收费和风险事件发生。 四是加强调查研究工作，提升银行品牌价值，实现 银行业可持续发展。 （三）建立多层次金融消费者保护组织。国际 上金融消费者权益保护改革的经验表明，只有社 会全面参与，才能形成完善、有效的消费者权益保 护组织体系。我国可以在“一行三会”的框架下，建 立三个层面的金融消费者权益保护组织体系：政 府职能机构、行业组织和民间组织。职能机构 方面，建议参照美国做法，由成立金融消费 者保护委员会，负责制定金融消费者权益保护条 例、建立各监管部门之间的协调机制。设置的 金融消费者权益保护局，专门负责对金融消费者 权益保护的监管，并授予其监管权。在各金融监管 部门设立专门机构，负责监督各自监管行业的金 融消费者权益保护问题，并接受金融消费者保护 局的再监督。同时在消费者协会、银行业协会、保 险业协会等行业协会设立相应的组织机构，负责 金融消费纠纷调解。建立民间金融消费者保护组 织，赋予其合法地位和职责。 （四）建立高效的金融消费者投诉处理平台。 投诉处理平台包括监管层面和法律诉讼层面。监管 层面，在金融消费者权益保护局设立专门的消费者 投诉受理部门，可参照美国做法建立消费者投诉信 息数据库，根据消费者投诉的次数和涉及金额进行 分类、调查、核实、调解。各金融监管部门和金融行业 协会可设立专门的消费者投诉处理机构，并制定相 应的处理程序规则。法律诉讼层面，着眼于消费者的 弱势诉讼地位，建立区别于一般民事诉讼程序的消 费者诉讼制度，包括建立公益诉讼、赋予消费者保护 组织的起诉资格、确立消费者诉讼对同类产品的普 遍约束力、建立消费者诉讼救济等制度。 （作者单位：人民银行阳泉市中心支行） ・２３・
