2016年第5期（总第9期）
以大数据助推治理体系和治理能力现代化
徐长安*
【摘 要】随着人类交流和连接方式的改变，数据体量呈现爆炸性增长态势，人类迎来了大数据时代，开启了用数据探索世界规律的新纪元。治理是一个动态的过程，受社会经济、政治结构、技术变革、文化环境等多因素的综合影响。推进治理能力现代化，需要充分利用互联网发展成果，研究并应用大数据技术，借此提高公共服务质量，创新社会管理方式，改进行政管理决策，促进政务服务智能化应用。
【关键词】大数据 国家治理体系 治理能力现代化
DOI:10.16775/j.cnki.10-1285/d.2016.05.012
党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标，是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。从1994年与国际互联网接轨至今，我国互联网已年满22年，据中国互联网络信息中心（CNNIC）第38次《中国互联网络发展状况统计报告》统计数据显示，截至2016年6月，中国网民规模达7.10亿，手机网民规模达6.56亿，互联网普及率达到51.7%，超过全球平均水平3.1个百分点，成为名副其实的世界第一网络大国。2016年工作报告中首次提出“互联网+”。国家治理体系和治理能力现代化，是对传统管理的超越和发展，离不开现代互联息化技术的支撑，是一场具有意义的大变革，需要我们深入进行研究。党的十八届五中全会对拓展互
*徐长安，内蒙古自治区兴安盟委党校副教授。
联网经济空间作出了重要部署，强调实施国家大数据战略。
一、概述
当前，我们正在从信息时代（IT，Information Technology信息科技）走向数据时代（DT，Data Technology数据科技），大数据、大数据治理、国家治理能力现代化与时代的发展深深地“镶嵌”在一起。在一个充满“数据”的时代，打电话、用微博、聊QQ、刷微信，阅读、购物、看病、旅游等，都在不断产生新数据，“堆砌”着数据大厦。大数据已经与我们的工作生活息息相关、须臾难离。中国工程院院士高文认为：“不管你是否认同，大数据时代已经来临，
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并将深刻地改变着我们的工作和生活。”（一）大数据的定义及特征
1.定义。“大数据”作为信息社会发展
的一个新生事物，目前尚处在逐渐被认识、被应用的初始阶段，无论是学术界还是 IT 行业对大数据的理解各有侧重，尚未形成一套完整的理论体系。每天大约有2940亿封电子邮件发出，如果处理同等数量的纸质信件，需要花费两年时间；每天有200万篇博客在网上发布，这些文章相当于《时代》杂志770年刊发的总量；每天有2.5亿张照片上传至社交网站网（），如果都打印出来，摞在一起能有80个埃菲尔铁塔那么高；每天有86.4万小时视频被上传至视频网站Youtube，相当于不间断播放视频98年；淘宝天猫“双11”当天营业额达912.17亿人民币；中国小商品城全年成交额才580.03亿元人民币；累积起来，互联网一天之内产生的信息总量，可以装满1.68亿张DVD光盘。
2008年9月4日英国《自然》（Nature）杂志刊登了一个名为“Big Data”的专辑，首次提出大数据（Big Data）概念，2011年6月美国麦肯锡全球研究所发布研究报告—《大数据的下一个前沿：创新、竞争和生产力》，首次提出“大数据时代”来临。美国奥巴马创造性地将“大数据”概念全面引入到公共行政领域。2009年，美国联邦发布《开放指令》，作为大数据的前奏推出了Data.gov公共数据开放网站。2012年3月，美国联邦发布了《大数据研究和发展倡议》，正式启动了“大数据发展计划”，宣布将投入超过2亿美元在大数据研究上；同年5月，美国联邦发布数字战略》，那么究竟什么是大数据，维基百科将大数据管理、处理并整理成为帮助企业经营决策更积极目的的资讯”。《互联网周刊》则认为，当所涉及的资料量规模巨
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大到无法通过目前主流软件工具在合理时间内达到撷取，大数据是通过对海量数据进行分析，获得有巨大价值的产品和服务，或深刻的洞见，最终形成变革之力。大数据是指无法在一定时间内用传统数据库软件工具对其内容进行抓取、管理和处理的数据集合。
2.特征。大数据在诞生之初仅仅是一个 IT 行业内的技术术语，其主要的特征有海量化数据（Volume）—数据体量巨大及规模完整性。多样化结构（Variety）—数据类型繁多。高速化处理（Velocity）—主要表现为数据流的处理速度快。低密度价值Value）—体现出的是大数据运用的真实意义所在。
大数据是一种能力。它是一种寻找确切意思的能力，是一种能较准确判断事物发展趋势的能力，是一种能带来创新的能力；大数据是一种以“开放共享”为核心价值观的思维方式；大数据是一个时代。大数据开启了一个以数据为基本元素的、以数据为战略资产的时代，在大数据时代掌握了数据就意味着拥有了核心竞争力。每个个体都是一个数据“源”，每个个体都可以发声，大数据时代让社会朝着更加个性化、民主化、自由化、开放化的方向发展。
（二）我国大数据的发展现状
2015年8月31日，发布了《促进
大数据发展行动纲要》（简称《纲要》），这是指导我国大数据发展的国家顶层设计和总体部署。国家发展改革委有关负责人将《纲要》的核心内容概括为“三个着力、五大目标、三方面任务、十项工程及七项措施”。
2014年，中国大数据IT市场规模达到93.1亿元，增长率为37.3%。2015年5月26日，贵阳国际大数据产业博览会暨全球大数据时代贵阳峰会上，总理李克强指出，新一轮科技和产业正在蓬勃兴起。数据是
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基础性资源，也是重要生产力。大数据与云计算、物联网等新技术相结合，正在迅疾并将日益深刻地改变人们生产生活方式，“互联网+”对提升产业乃至国家综合竞争力将发挥关键作用。互联网缩短了时空距离，大数据产业给不同国家和地区发展带来了机遇，相信大家围绕“互联网+时代的数据安全与发展”这个主题交流互鉴，分享成果，深化合作，会进一步汇聚新动能，推动实现更高效、更绿色、更惠民的发展。党的十八届五中全会确定实施国家大数据战略，2016年工作报告指出持续推动大众创业、万众创新来促进大数据、云计算、物联网广泛应用。
二、大数据时代对治理的影响
大数据、云计算和人工智能时代来临，将给社会带来一场巨大变革。大数据的最大价值是基于数据进行科学的预测和决策。世界已经进入由数据主导的“大时代”。党的十八届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。”
治理始终是围绕着决策的制定、修改、实施而进行的，决策的水平高低直接关系到治理的成效,随着治理环境的改变，治理范式在不断发展创新。大数据被认为是继互联网之后又一次技术。技术是治理的要素之一，技术变革是治理现代化的重要推动力量。对于来说，技术变革既可以带来治理手段的创新，也可能推动治理机制的创新，最终变革治理范式。
对待大数据，要建立全面、系统的大数据意识，要看到大数据在创造社会价值、变革行为方式等社会属性的“大”，而不仅仅只是其物理属性的“大”。“互联网+”尤其移动互联网普及带来的大规模“即时在线”、互
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联网产业的高速增长给经济结构带来的刺激和调整、互联网对社会心理的冲击和政治改革的要求，都构成了当下中国社会加速转型的重要动因和背景。大数据对决策的影响，其核心在于用大数据理念和意识创新决策机制，实现“数据驱动决策”“引导前进的将是基于实证的事实，而不是意识形态，也不是利益集团在决策过程中施加的影响”。互联网安全事关，需要国家主导、多方协同，强化网络安全保障。我国在成为互联网大国的同时也正遭受着大量攻击性风险。信息来源多样化也是新的挑战。过去信息渠道单纯、来源单向、种类单一，人们思想认识容易统一。现在互联网上信息主体多元、来源多样，在各种大量繁杂的信息冲击下，民众思想变化较复杂。互联网+的快速发展以及自身的互动性、便捷性、开放性和个性化特征，为国家治理现代化提供了技术支撑，成为治国理政的“软实力”。
美国学者阿尔斯泰因（S.R.Arnstein）认为，公众参与可以分为三个层次,假性参与或非参与、象征性参与、实质性参与。在大数据时代，将以更加开放的心态把民众当作“合作伙伴”和城市问题的“决策者”，给民众提供广泛的参与机会，从而推动公众参与由象征性阶段参与迈向实质性参与阶段。社会成为了一个社交平台，公众可以使用平台上的资源，同时也可发表意愿或建议。人类以前无法理解的复杂情况，大数据可以解读其中的含义，过去难以掌控的未知因素，数据可以给出精准的预测。“互联网+”时代，公众参与公共决策更加便利，有助于提高决策的科学性、透明性和参与性；借助“互联网+”，信息公开的平台、速度和效率将更加高效。大力加快网站、政务微博、政务微信建设，并投入人力物力做好运营维护和交流互动，可以使信息公开的平台更多元、速度更及时、范
围更广泛；有关部门可以充分利用互联网开展网络问政和社会监督。基于Web3.0语义网技术，以“微博”“微信”等社交媒体为主的分布式信息发布技术，为公众参与提供了实时互动的全新信息空间，从而导致了信息的海量递增和传播渠道的极度多元，加强了与公众的沟通。通过大数据与物联网、移动互联网、云计算等技术的综合应用，将改变社会治理问题的解决框架，即通过物联化、数据化、智能化搭建一个智能平台，提升整体数据分析能力，揭示出传统技术方式难以展现的关联关系，使有限的资源得到最为合理的配置，使失控的状态变得可控、可预测。大数据能够打破信息孤岛现象，整合人口、教育、社保、医疗、工商、税收等方面数据，再造审批流程，推动一批行政审批事项简化、下发或合并、撤销，实现“让数据多跑路，让百姓少跑腿”，既提高了行政审批效率，又减去了民众办事奔波之苦，极大地提升了公众的满意度。
总之，大数据时代的来临对社会治理的影响是多层次的。正如总理李克强考察北京・贵阳大数据应用展示中心时说，“把执法权力关进‘数据铁笼’，让失信市场行为无处遁形，权力运行处处留痕，为决策提供第一手科学依据，实现‘人在干，云在算’。”
三、应对大数据：提升治理能力
建设的破解之道
“互联网+”增加了对世界的认知和感应，在此基础上可形成强大的服务能力。实现国家治理体系和治理能力现代化，要求我们在思想认识上转变思维，在把握信息化规律上创新有为，在实践路径上科学可行。当前，实现治理转型，迫切需要把握并适应互联息传播和应用创新的新特征，网
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络问政已不仅仅是简单的网民诉求反馈，而是“互联网+治理”的深度融合，是在“互联网+”条件下对现有治理模式的全面优化和深刻变革。以大数据技术为支撑，推进国家治理体系和治理能力现代化，是把握时代的明智选择。
（一）推进大数据国家战略，加强顶层规划设计，打造“数据中国”
大数据将成为引领未来科技和社会进步
的重要载体。各级不仅要始终把互联网+作为联系人民群众的桥梁和纽带，而且要把网络空间作为展示党的形象、巩固执政地位的广阔天地和新生沃土。广东、上海、山东、浙江等部分经济发达地区也已先后启动大数据行动计划或成立大数据联盟，以促进大数据技术的发展和应用。党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“加大依法管理网络力度，加快完善互联网管理领导，确保国家网络和信息安全”。
美国著名管理咨询公司麦肯锡公司的大数据研究报告称，大数据是国家和地区发展的主要指标，已经渗透到金融、健康、住房、交通、教育等重大民生领域，正在影响着企业的决策和国家发展的战略部署。加强大数据建设有利于提升工作效率，提高透明度，打破障碍;另一方面，大数据可以创造一个更有利于对社会的治理、对民众服务的环境，营造一个创新的激励经济发展的环境,这些都能更好地完善我们国家治理体系，提升国家治理能力。我国应从国家层面设计大数据发展战略，做好顶层设计，引导和推动各领域、各行业对大数据的研究和利用。
（二）完善大数据基础设施建设，促进数据驱动的社会决策和治理常态化
信息技术基础设施是大数据技术应用的
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载体，大数据本身也将成为社会基础设施的一部分。大数据中心和数据应用平台建设的水平，决定了大数据时代的数据能否被有效收集、分析、挖掘和应用。这些大数据基础设施的建设可以与国家信息化建设相融合，以为主导、技术型企业为主力、公众参与为纽带，形成覆盖有线与无线互联网、各种社交网络、各种使用终端在内的社会化统一数据平台，通过大数据挖掘和分析技术，有针对性地解决社会治理难题；针对不同人群，提供精细化的服务和管理。同时建立数据库资源的共享和开放利用机制，不仅打破部门间的“信息孤岛”现象，也加强与社会公众间的互动反馈，不断扩大在教育、医疗等领域的应用，使数据驱动的社会治理常态化。
（三）积极引导公民合理参与大数据时代的公共制定
大数据时代的来临，对政治、经济、文
化、社会保障等的影响是巨大的。把握好这一机遇，会大大提升我国的国际竞争力和综合国力。要以提升治理能力现代化为出发点，为公众提供更好的的服务。大数据的多样性与高速性要求准确地把握数据流动方向，扩宽数据从流向公众及其他组织的方式，秉持以人为本的服务理念。通过大数据技术，可以进行广泛的网络调查与意见征询，使公民的建议和意见及时汇总到信息库中，充分发挥人民群众的智慧与力量，使决策不再是单一的行为，为科学的决策提供社会基础。
（四）培育大数据专业人才队伍
创新人才培养模式，建立健全多层次、多类型的大数据人才培养体系。拥有一批具有大数据思维和专业知识的高素质人才队伍是实现大数据战略的保障。在某种程度上，人才能力的大小直接决定了治理过程中大数
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据方案的广度和深度。为此必须积极强化相关专业人才的培养力度，依托高校的知识储备力量，通过培养一批既政治作风过硬，又熟谙大数据技术的复合型人才，形成一支强有力的大数据分析队伍，为国家治理能力提升做好基础。
（五）建立数据使用规范，规避大数据的使用风险
任何事物的健康发展都离不开法律的
保障，随着大数据应用越来越普遍，涉及信息公开、公民隐私、网络安全、知识产权等诸多领域的大数据迫切需要一部“大数据法”的出台。美国经济学家道格拉斯・诺斯“制度是社会的游戏规则，更规范地讲，它们是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。”技术往往是一把双刃剑。李克强总理强调，发展“互联网+”要强化安全意识。放宽市场准入的同时，也要加强监管。大数据的收集和使用可能涉及国家信息安全和公民隐私等，需要在立法层面明确大数据采集和使用的原则。2016年6月，第十二届全国常委会第二十一次会议进行网络安全法（草案）二审，为保障网络信息依法有序自由流动，防止公民个人信息被窃取、泄露和非法使用，大数据平台本身的安全性也应引起重视，需要国家相关部门制定大数据技术标准和运营规范，重视大数据及信息安全体系建设，加强对重点领域敏感数据的监管。根据《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号），按照《“互联网+”行动指
导意见》《促进大数据发展行动纲要》（国发号）要求，采取必要措施，构建大数据良性生态环境，调动全社会积极、有序地运用大数据技术创新社会治理。
(责任编辑：王大鹏）（DouglassC.North）曾指出：〔2015〕50
