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仁怀市主体功能区生态文明建设研究
作者：周文龙 张凡 杨家芳 杨振华 来源：《现代农业科技》2015年第20期
摘要 主体功能区规划是实现生态文明的工具。本文依据主体功能区划分的原则，结合仁怀市实际情况，以该市21个乡镇、为基本评价单元，运用GIS技术对仁怀市资源环境承载力进行评价，依据评价结果对仁怀市主体功能区空间格局进行科学划定，并划出生态保护红线。最后结合仁怀市“十三五”规划要求以及生态文明建设需求，对仁怀市主体功能区建设发展对策进行研究。
关键词 主体功能区；生态保护红线；资源环境；贵州仁怀
中图分类号 K901.2；K903 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）20-02-04 Research on Ecological Civilization Construction of Development Function Regionalization in Renhuai City
ZHOU Wen-long 1 ZHANG Fan 1 * YANG Jia-fang 1 YANG Zhen-hua 2
（1 Guizhou Institute of Mountain Resource，Guiyang Guizhou 550001； 2 Guizhou Normal University）
Abstract Development function regionalization project is a tool to achieve ecological
civilization.This thesis evaluated resources and environment bearing capacity in Renhuai City by using GIS technology according to the principle of division in development function regionalization and actual situation in Renhuai City.The evaluation was using 21 villages and towns，streets for basic unit.These assessment results provided a scientific basis for delimiting the development function
regionalization spatial pattern in Renhuai City，and demarcated the border of ecological environment security baseline.Finally，the paper made a research on a strategy for development function regionalization construction by meeting the needs of National ″13th Five-Year Plan″ for environmental protection and ecological civilization construction requirements.
Key words development function regionalization；ecological environment security baseline；resources and environment；Huairen Guizhou
主体功能区划是指在对不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等要素进行综合分析的基础上，以自然环境要素、社会经济发展水平、生态系统特征以及人类活动形式的空间分异为依据，划分出具有某种特定主体功能的地域空间单元[1]。主体功能区是我国区域发展战略的重要创新[2]。实施主体功能区是解决我国经济、人口、资源环境空间失衡问题、增强可持续发展能力的根本途径[1，3-4]，也是实现经济发展方式转变的迫切需要。主体
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功能区规划的根本目的是使不同类型区域的经济开发同资源承载力和环境容量相匹配，避免资源耗竭与环境污染，而生态文明建设的核心是实现人与自然和谐，并在此基础上提升物质文明水平。2015年9月11日，《生态文明改革总体方案》正式通过，不难看出，主体功能区规划与生态文明建设有着共同的基础，即实现科学发展并促进社会和谐。主体功能区规划是实现生态文明的工具，而生态文明是主体功能区所要实现的目标。
当前国内关于主体功能区的研究大多集中在规划理论和技术方法上[4]，即采取GIS进行空间分析[5-10]，在规划技术方法研究方面，以省级区域尺度作为研究对象居多，以县域尺度为研究对象的文献相对较少[5]。而县域是实施主体功能区的基本划分单元[1，5]，其发展必须遵循国家对县域的主体功能定位。因此，如何对功能区的功能定位进行“细化”，是当今县域发展的一个热点问题。合理的县域空间划分对于落实国家主体功能区的定位，具有重要的作用。 仁怀市作为贵州省第2批主体功能区建设试点之一，作为农业主产区在贵州省具有较强的典型性，同时作为国酒茅台唯一的产地对生态环境及农产品供应保障提出了更高的要求。因此，探索基于主体功能区的县域主体功能区划分，并依据主体功能区划分结果，对仁怀市城市进行空间布局，同时将生态文明理念始终贯穿到主体功能区建设中来，对于县域落实国家、省、市主体功能区定位，具有较强的理论和实践意义。 1 研究区概况与研究方法 1.1 研究区概况
仁怀市位于贵州省西北部，赤水河中游，大娄山西段北侧，地处东经105°59′～106°35′，北纬27°33′～28°10′之间，东邻桐梓县、红花岗区，南抵金沙县，西与四川省古蔺县隔河相望，北接习水县，目前为省直管，是黔北经济区与川南经济区的连接点。仁怀市境内南北平均距离67.9 km，东西平均距离59.1 km，全市土地总面积1 7.92 km2。
2014年全市辖12个镇、6个乡、3个事处、149个村委会、22个社区居委会，居住着汉、苗、布依、仡佬、彝、白等9个民族，总人口692 978人。2014年实现地区生产总值441.97亿元，同比增长13.4%。完成规模以上工业增加值435亿元，增长17.4%。50万元以上固定资产投资257.5亿元，增长49.2%。财政总收入171.54亿元，增长16.26%，其中公共预算收入25.8亿元，增长8.53%。城镇居民人均可支配收入实现24 305元，增长9.1%；农村居民可支配收入8 556元，增长12.5%。社会消费品零售总额70.94亿元，增长13%。金融机构各项存款余额4亿元，增长15%；贷款余额185亿元，增长35.1%。综合实力回归全省经济强县第一方阵，增比进位综合测评预排名从2013年度的23位上升到第6位，全面小康社会实现程度达93%，成功入选中国中小城市综合实力和最具投资潜力中小城市“双百强”县市。 《贵州省生态功能区划》将本区评价为土壤侵蚀中度及轻度敏感，喀斯特石漠化中度敏感，由于赤水河仁怀段位于国酒茅台产地，因此水环境显得更为敏感。
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1.2 研究方法
仁怀市主体功能区划分涉及到自然、社会、经济等领域且数据和模型量大、面广、来源多，是一项复杂的系统工程。本文在参考相关文献的基础上，依据主体功能区划分的原则，结合《贵州省主体功能区规划》总体框架以及仁怀市实际情况，对仁怀市资源环境承载力进行评价，依据评价结果再对“三生空间”（即生产、生活和生态空间）进行划分，并划出生态红线。最后结合仁怀市“十三五”规划要求及生态文明建设需求，对仁怀市主体功能区建设发展策略进行研究。
2 仁怀市资源环境承载力评价 2.1 评价指标体系
依据主体功能区划分的原则，根据仁怀市的实际情况，选取自然资源承载潜力、开发强度2个指标作为准则层。自然资源承载潜力是指区域发展的自然约束条件的大小，一般包括可利用土地资源面积比重、可利用水资源量、耕地面积比重、湿地面积比重、水源涵养重要地区面积比重等方面内容，它主要反映了该区域的资源环境承载能力，生态功能区和农产品主产区由于不适宜或不应该进行大规模高强度的工业化城镇化开发，因而难以承载较多消费人口。开发强度反映了区域的现状开发程度，一般包括区域现有的城镇化程度、人口密度、建设用地面积比重等方面，指标曾总共包括12项指标。综合评价模型采用状态空间法可表示一定时间尺内区域的不同承载状况，利用主成分分析法及改进层次分析法确定权重（表1）。 2.2 评价结果
根据表1中的指标体系以及构建的权重模型，按乡镇为评价单元计算结果，得出各乡镇资源环境承载力指数，并划分为3个不同等级。由表2可知，仁怀市各乡镇资源环境承载力存在较大差异，中枢、盐津2个（中心城区）和茅台镇资源环境承载力高，以承载指数较高的茅台镇为例，国土总面积占全市的1.2%，可利用土地面积、水资源量和建设用地面积却分别占到全市的7.9%、10.7%和17%，体现出茅台镇总体较高的工业化、城市化水平。南部和北部偏远乡镇则因城镇化率低、生态敏感性弱等因素表现出较低的资源环境承载力，未来的发展潜力大。
3 仁怀市主体功能区划分方案 3.1 划分依据和原则
遵循《贵州省主体功能区规划》明确的指导思想，按照国家发展改革委、国家环保部《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》（发改规划〔2014〕538号）以及国家发展改革委、财政部、国土资源部、水利部、农业部和国家林业局《关于印发贵州省生态文明先行
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示范区建设实施方案的通知》（发改环资〔2014〕1209号）精神等开展仁怀市主体功能区划分。在划分中遵循以下原则：一是落实主体功能区规划的总体要求，充分体现以人为本和尊重自然的科学理念。二是突出仁怀市域的自然生态和产业功能特色，实现特色轻工食品为主相关配套产业和新型产业共振的多样化发展模式。三是发挥区划在空间规划中的引领作用，注重长远效益、综合效益和整体效益的协调。四是兼顾“三生（生活、生产、生态）”需求，着力形成合理的国土开发保护空间结构。 3.2 划分技术方法及过程
一是采取“自上而下”与“自下而上”的技术路线相结合。二是技术系统、专家系统和决策系统相结合。三是定量方法和定性方法相结合。四是综合评价与主导因素分析方法相结合。五是采用主要区划方法与辅助区划方法相结合。六是纵向衔接与横向衔接相结合，仁怀市主体功能区划分重视与省主体功能区、相邻市州和省际边界县的衔接协调。 3.3 划分结果
根据仁怀市资源、环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹考虑未来全市人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将仁怀市国土空间划分为城镇化区域、农业生产区域和生态保护区域（表3）。其中，城镇化（包括工业化）区域开发强度控制在5.56%以内，面积为99.52 km2；农业生产区域占比53.13%，面积为950.98 km2；生态保护区域占比41.31%，面积739.42 km2（图1）。
3.3.1 城镇化格局。构建“以主城区为中心、赤水河与遵赤高速公路为发展轴、4个重点镇、多个节点镇”的城镇化格局，即“一心两轴四镇多节点”的城镇发展体系（图2）。 3.3.2 农业发展格局（图3）。一是北部深丘生态农业主产区：包括南部苍龙农业科技示范园、高大坪生态畜牧高粱产业园、喜头马铃薯高粱产业园和学孔黄花高粱产业园4个产业园；中部高粱、无毒马铃薯、有机蔬菜及生态畜禽养殖循环农业发展区；北部经果林（核桃、茶叶）与牛羊养殖发展区。二是中部赤水河流域特色农产品主产区：依托酒类产业链的市场需求和城市近郊区的区位优势，发展城市边缘有机蔬菜、花卉种植，形成赤水河流域特色农业产业带。三是南部中山生态农业区：建设茅坝现代高效农业示范园区，主要发展蔬菜、水稻、高粱、核桃、有机茶等产业。四是东部中山森林水源涵养种植区：主要通过实施退耕还林、石漠化治理工程，发展野生菌类或浅根类中药材以及林下养殖（牛羊为主）等特色优势农业。 3.3.3 生态安全格局。构建“一区、两翼、两屏障”的整体生态安全格局。“一区”：茅台与中枢、盐津、苍龙之间自然山体和云帱山森林公园，是城区重要生态区和郊野游憩公园；“两翼”：“赤水河生态保护区”和“东部森林水源涵养区”是仁怀市国酒水源水质保护区，也是长江上游珍惜特有鱼类保护区；“两屏障”：“南部生态保育区”和“北部生态修复区”，是赤水河和桐梓河流域重要水源地保护屏障（图4）。
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3.3.4 生态保护红线。参照《国家生态红线——生态功能基线划定划定方案技术指南（征求意见稿）》（环办函〔2013〕1219号），生态红线范围包括：禁止开发区红线；重要生态功能区红线；生态环境敏感区、脆弱区红线。划分结果为：仁怀市生态红线区面积505.95 km2，占全市国土总面积的28.22%（表4）。其中，禁止开发区：盐津湖风景名胜区、重点文物保护、红军四渡赤水战役旧址等；重要生态功能区：西南赤水河上游小河口断面以上至九仓入口地区、大中型水库缓冲区、长江上游特有珍惜鱼类保护区和国家公益林区等；生态环境敏感区、脆弱区：东北部石漠化区域、南部水源涵养林；集中连片耕地：主要集中分布在赤水河、五马河、九仓河、盐津河、五岔河、东门河河流两岸及中下游地区（图5）。 4 仁怀市主体功能区生态文明建设对策研究 4.1 赋予先行先试权
按照、省、市全面深化机制改革的要求，仁怀市要大胆探索实践国土空间和自然资源开发保护制度，统筹好、谋划好、服务好、落实好促进仁怀市改革发展稳定的各项工作，切实发挥全省试点示范作用，努力开创全市经济社会发展新局面。
4.1.1 着力打造贵州现代山地高效生态农业先行示范区。一是合理规划。科学编制《仁怀市现代山地高效生态农业发展规划》《特色山地农业产业发展专项规划》及其《实施方案》，明确发展思路、目标、任务和不同阶段发展的重点，确定重点（大）项目的空间布局。二是精准定位、突出地域特色。依据仁怀市独特的地理气候条件和土地适宜性评价结果，结合市场需求，确定仁怀市不同地域山地生态农业发展主要方向和主打品种，项目选择尽可能与精准扶贫结合起来，优先选择那些带动能力强、接二连三的山地农业项目。三是扶持壮大一批龙头企业。发挥省级高效农业园区的龙头和载体作用，着力培育一批省级高效农业园区中有特色有潜力的龙头企业，推动仁怀市现代山地高效生态农业生产上台阶和规模。
4.1.2 着力打造生态文明先行示范区。2013年12月陈敏尔调研赤水河流域生态环境保护工作，提出生态文明制度改革，要求赤水河要做生态文明改革之先河；2014年4月贵州省生态文明制度改革会议在仁怀顺利召开，仁怀率先实行的第三方污染治理制度改革、河长制改革、生态补偿实施办法获得了省领导的高度肯定，目前共计12项生态文明制度改革文件已全部拟定。
4.1.3 用好用足省直管市的。仁怀市是享誉世界的“国酒茅台”的故乡，也是“中国酒都”，具有相当高的知名度和美誉度。按照贵州省下发的《关于推进省直接管理县（市）改革试点工作的实施意见》，作为贵州省首批省直管县（市）试点之一的仁怀市，自7月1日起正式按新运行。仁怀市将要以省直接管理仁怀市改革试点为契机，统筹好、谋划好、服务好、落实好促进仁怀市改革发展稳定的各项工作，进一步落实管理调整，深化职能转变，着力增强仁怀市的社会管理能力和公共服务能力。
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4.2 财政扶持
4.2.1 加大对市级基本财力保障力度。为更好地实施生态空间建设和保护工作，保障仁怀财力的稳定增长，确保事权与财权的高度统一，将财力保障资金纳入转移支付制度，包含主体功能区补助资金和地方财力保障补助，并考虑生态建设成本等因素合理确定分配系数。 4.2.2 完善省级一般性转移支付制度，在均衡性转移支付标准中增设属于地方支出责任范围的生态保护支出项目，增强市级提供基本公共服务和改善民生的能力。 4.2.3 争取和省财政用于节能环保、教育、人才、医疗、
社会保障等方面的专项转移支付和专项扶贫资金新增部分向仁怀倾斜。和省积极支持开发生态环境建设和保护公益性岗位，并给予财政补助。
4.2.4 加大对仁怀扶贫生态移民的支持力度，根据经济发展状况逐步提高扶贫生态移民的建房补助标准，不断提高安置点基础设施和公共服务设施水平。仁怀市应加大对农业的基础设施和科技服务方面的投入，降低农民的经营成本，增加的储备，减少市场的流通量，使供求达到平衡，从而使价格处于合理的水平。增加涉农补贴规模，扩大补贴范围，完善农业的补贴和价格支持，稳定农业生产的基础，能增强农业抗御风险能力，有利于提高农民积极性，提升农产品产量和商品质量，增加农民收入，实现“一补多效”，进一步促进农业生产发展。
4.2.5 为切实加强流域环保基础设施以及排污单位环保设施建设，贵州省专门设立了赤水河流域保护专项资金，用于补助支持地方或部分单位关于赤水河流域环境保护和生态建设相关项目。赤水河流域环保专项资金主要包括省级安排的赤水河流域保护专项资金以及向企业或其他组织筹集专项指定用于赤水河流域保护的资金。依托《贵州省赤水河流域保护省级专项资金管理办法》对专项资金的分配和使用、绩效评价等进行监管，切实落实赤水河流域保护省级专项资金的使用，并逐步多渠道扩大资金来源。 5 参考文献
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