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中国行政史(1)

来源：华拓科技网

中国行政史

上篇中国古代的行政管理

引论

一、奴隶制时代的行政管理特色：

1、神权政治色彩浓重。——（奴与封共同核心观点——君权神授） 2、等级君主制的国家结构。

3、以血缘关系为纽带，以“家”为模式组建的“家天下”王朝。

和王朝的组织模式是——父系大家庭；政权系统、宗法系统紧密结合。 4、原始民主遗风的残留。 ①会议制度；②采风之官。二、夏商周（奴隶制社会始于夏朝，亡于春秋战国）

1、夏—初创时期

2、商—发展时期——神权政治盛行，

3、周—鼎盛时期——将奴隶制国家的行政管理推向制度化和法律化。三、封建社会开始于战国时期，结束于1840年鸦片战争。

进入封建社会后，集权的君主首先在列国分国形成。四、中国古代的行政管理，是一种个人管理。

1、奴隶制国家，行政活动以王权为中心，王权为最高权威，王与国家两位一体。 2、封建制国家，行政活动以皇帝为轴心。

五、与西欧封建社会相比，中国封建社会行政管理的四个特点：

1、君主的时间长，而且是惟一的政体形式。

西欧封建制度则呈现多样性政体形式，集权君主持续时间短。 2、权力集中的程度高。

3、思想控制方法的不同。——教会、汉武帝“独尊儒术”。

4、相对完善的官僚体系。中国封建社会自其一开始就在逐渐形成一整套对官吏的选拔、任用、俸禄、考评、退休等严密而完善的官僚制度。以文官为主的专业化官僚体系。

六、与中国奴隶社会相比，中国封建社会行政管理的三个特点：

1、形成了大统一王朝的集权。——分封制实际上是一种小国寡民的社会。 2、神权政治色彩的淡化。 —奴隶制国家，巫史辅佐君王。 3、行制逐步建立。——《唐六典》、《明会典》、《清会典》

七、中国封建集权矛盾主要有二：

1、皇权与相权的矛盾：最主要的矛盾——更替辅佐机构、多设宰相。

2、集权与地方割据的矛盾—封建社会地方行政的变革围绕这一矛盾展开。（1）具有半自治性质的保甲乡里的乡治组织。

（2）执行地方政务的基本组织——秦汉之郡、隋唐宋元之州、明清之府。（3）连接与地方的中介组织—汉之州、隋唐之道、宋之路、元明清之行省。其发展的主要趋向是对地方集权的一步步深化：首先，通过任命职小位低的监察对地方实施监控；

其次，实行分权制，达到控制地方的目的。消极作用：束缚，无活力。八、中国封建行政体系中存在着若干保持政治和社会稳定的因素：

1、中国封建社会形成了一套相对完善的管理制度，这是集权得以延续和在遭破坏后得以再生的组织保证。这种管理制度从结构上分为三个大的部分：

（1）的录用管理；（2）的行为管理；（3）待遇的管理。

2、监察制度的相对完善有利于封建国家肌体的健康。

3、在中国封建集权行政管理中存在着调节君主弊端的机制。（1）施政程序上，有一套尽可能促使皇帝正确决策的制度，即时人所讲的“人主莅权，人臣审权、争臣议权”的原则。

（2）为防止皇权的滥用，中国封建社会还有一些其他的办法。

①通过教育提高君主的素质。 ②通过神权来抑制君权。

③大臣利用“尊号”、“庙号”等的尊褒贬抑来促使皇帝革新政治。 ④开国皇帝所制定的一些制度对后世君主有防微杜渐作用，也可以被用来充当大臣制止皇帝越轨行为的工具。

第一章夏商周的行政管理

第一节原始民主管理的演变

一、中国奴隶制国家的组织形式脱胎于原始社会末期的军事民主制。

国体是君主，政体（组织形式、国家结构）——等级君主。二、母系氏族公社与后来国家对社会的管理的不同，主要表现：

1、它是以生产资料公有制为基础的生产和生活单位。

2、社会组织形式主要是以血缘关系为纽带组成氏族、胞族和部落。

3、实行原始民主管理，氏族成员一律平等，氏族全体会议为最高权力机关，重大事务由全体成年男女讨论决定。三、军事民主制时期

组成：军事首长、部落酋长议事会、人民大会——联盟的最高权力机关。四、原始社会末期的氏族内部已经孕育着一种与民主精神相对立的因素——主义。部落联盟的军事首长实际上已成为君主的前身。五、夏——开创了“家天下”局面。

第二节夏商西周的行政

一、夏商周三代实行的是以君主为核心的王权政体，形成以王为核心的王权制度。

夏、商、西周分别是王权制度的初创、发展、完善时期。二、夏代君主制政体的形成

夏王朝是在部落联盟的基础上将部落联盟的管理加以改造而建立的国家。这种改造的关键环节是将部落联盟领导集团通过民主推选军事首长的“禅让制”变为王位继承制，从而把原先民主制基础上的“公共权力”变为一种凌驾于社会之上的强制性“权力”。

三、“四岳”——疑、丞、辅、弼（bi）——君主的辅佐及咨询顾问四、殷商时期行政的发展演变

1、王子王位继承制的确立——盘庚 2、的机构设置——三类职官： ①宗教官——巫、多卜、占、作册。 ②政务官——（卿士），最高政务官为师保。

③事务官——宰，王廷奴隶总管，其他人员称为“小臣”。

五、周行政的规范化

1、嫡长子继承制的确立——宗法制度的核心问题 2、周官僚机构

周天子

（主祭权、册封权、统帅权、官吏任免权、授予爵禄赏罚权、巡狩权）

三公（太师、太傅、太保）西周晚期集权于一人：天官冢宰

政务官文化教育官宰（宫内总管）三司（司徒、司马、司空）+司寇（司法）、大祝、大卜

农业军事工程宗教、文书册封

第三节夏商周的地方行政

一、夏的地方行政——通过“享”、“会”等方式召集各部族首领，传达王命。二、商的地方行政

内外服制：是一种二元统治，即将统治区分为内服和外服两大部分，分别采取不同的统治方法和组织形式。

内服：指商王直接统治的区域，即王畿所在地。直接派组织被征服的种族奴隶从事生产。

外服：指诸侯国统治的区域，其范围由王畿向四面八方延伸。外服具有一定的地方行政区划的性质。三、周的地方行政

分封制度：一种天子向诸侯，诸侯向卿大夫“授民授疆土”以建立邦国的政治经济制度。

分封制度日趋成熟和完善，表现在：

1、分封制度本身趋于成熟和完善，即对分封的范围、仪式、依据和原则等方面规定得详明；

2、宗法制度、礼乐制度等配套制度的成熟和完善，分封制度所表现出来的是以周天子为首的等级名分制度，宗法制度从血缘关系、思想上去维护这种制度，礼乐制度则从行为上去维护这种制度，实质是维护各级奴隶主。

地方基层行政区划——乡遂管理。

第四节夏商周的行政运行和行政监督

一、与秦汉以后诸王朝相比，君主的权力受到各个方面的，表现在：

1、等级君主制国家结构的影响。

1）在行政决策上的集中程序较低。凡涉及下级邦国的事务，均通过盟会的形式加以协调，凡涉及邦国之间的关系，常经谈判以结盟的方式作出决策；

2）在行政沟通上不是如同后世行政机关的沟通，而是国与国之间的外交联系。如朝会、聘问等形式；

3）在行政文书上，常以协商性文书体裁为重； 4）在行政执行上，行政的灵活性大于统一性。 2、原始氏族公社痕迹的残留。多方面的制约，表现在：

1）盛行于部落联盟时代的民主制某些残留使得诸侯国君与宗室贵族对朝政拥有相当的参与权，制约着王权的发展；

2）贵族议事制度的影响； 3）王权受到宗教信仰的。

随着历史的发展，王权的程度在逐渐提高，这一过程也正是王权逐渐摆脱上述各种束缚的过程，其中影响最大因素有二：

1、通过兼并和征伐，国家逐渐由分散走向集中，向统一的国家过渡； 2、西周时期天命观发生变化。二、西周的行政决策与联络方式

1、纵向的行政决策与联络——实行君主，最后决策权由君王独掌。

①巡狩：周王在郊外设坛召集各方诸侯对重大问题进行谋议，发布政令的会议形式。 ②朝觐：诸侯定期朝见天子并向天子述职的一种礼仪。 ③聘：由天子派使臣慰问诸侯，或诸侯遣使臣朝见天子。

④天子发布政令。天子决策地点：朝廷、宗庙、郊野、军旅、巡狩之地。

2、横向的行政决策与联络

朝会：是诸侯间直接拜访，细分为“朝”和“会”二种形式。聘问：即诸侯间派使臣互相访问。

“誓”——战时的动员令。 “约”——相当于今之契约。

三、西周的行政执行

执行政令时既保护的统一性，又具有很大的灵活性。

1、从宗法、礼乐制度看，在宗法、礼乐制度方面在理论上对各地诸侯要求极严，但在具体实施过程中却十分灵活。

2、在法制方面，为使各国在行政运行上不彼此发生矛盾，西周时期虽强调法制的统一性，但在某些方面又因地制宜。

3、西周王朝较为重视行政执行后的信息反馈。四、夏商周的行政监督

1、天子、诸侯各自对其下属“邦国”的监督方式：朝觐、巡狩、委派监国、委派上卿。

监国：指派出诸侯级使臣代表天子监临诸侯国的管理，监国者地位相当高，多由王子弟担任。

2、天子、诸侯、卿大夫各自对其直接辖区的监督，主要依靠进行。方式：“巡行”视察、“循行”。

第五节夏商周的管理一、的选拔

夏、商、西周都实行世官制度。夏、商时期，血统是选拔的主要依据。世卿世禄制：指下级贵族到上级国君朝廷世代为官的制度。

世卿：指贵族中到王室充当卿士或到公室充当卿的那一部分具有官僚身份的贵族，他们父子之间官职世袭，故称世卿。

世禄：指这些贵族一方面在朝为官，另一方面仍是其封国的封君，享有爵位和采邑作为其俸禄，并世代享用。

二、的管理机构——司士、公族。

西周中期，开始出现佐助天子管理的人事，即司士，职责： 1、掌管档案； 2、正群臣朝仪之位； 3、负责的爵禄赏赐； 4、掌群臣之治，即掌戒令刑罚。

三、的爵制

夏：公、侯、伯、子、男五等。商：公、侯、伯、子、男，分为三等。

一等：公、侯——商王族或亲族。二等：伯——远方首领。

三等：子、男——在侯、伯之下并隶属各侯、伯。

西周：实行分封制，诸侯在爵称上有公、侯、伯、子、男之分，分为三等。公为第一等，侯伯为二等，子男为三等。四、的俸禄和退休

夏、商、西周都实行世禄制。均有年老致仕的制度，到七十岁即退休，即所谓“七十致政”。

第六节春秋战国时期向君主过渡

列国战争使原有的等级君主的王朝管理体系趋于解体。一、强卿与集权雏形的出现

最富于时代意义的是卿大夫的兴起。如晋之六卿、鲁之三桓、齐之田氏。 1、世卿制的瓦解与官僚制雏形的出现——士阶层兴起。 2、国鄙制向郡县制的转化。

县郡最先在晋国和楚国设立。县与原来奴隶制国家君主直接统治的领邑不同，它是一级行政组织，是由君王直接控制的直属地方行政区划。二、变法运动与集权管理的确立

著名的变法：魏国的李悝变法、楚国的吴起变法、秦国的商鞅变法。变法实质：用郡县制为特征的集权的封建君主取代宗法等级君主制。变法的主要内容及影响：

1、用郡县制取代分封制，达到了实现封建君主集权的目的；

2、废除井田制，承认土地私有制，奠定了封建集权的经济基础； 3、变法运动中，各国先后颁布法律，出现依法治民的倾向； 4、废除世卿世禄制，实行官僚制。

5、通过一定的组织形式强化君主权力。

变法核心和焦点：剥夺旧贵族的，废除世卿世禄制，以便让那些从庶民中产生的具有卓越能力的新兴地主阶级代表人物掌握政权。

三、简述战国时期各国郡县制的特点

这个时期的郡县制是一种集权的地方行政管理，特点有二： 1、郡官由国君直接任免，而非分封世袭制贵族；

2、郡县以下的行政机构是以乡里为基层行政单位，国君可以通过郡官把自己的权力一直伸到社会的最底层。

四、官僚制：一种和封建君主集权管理相适应的人事管理制度。特点：

1、职位不能世袭，只能凭能力和功劳由国家授予；

2、官吏只能依法按上级的规定行使职权，上级通过“上计”来考核官吏，依据官吏工作实绩予以奖惩，并作为升迁的依据；

3、俸禄制取代食封制。

五、通过一定的组织形式强化君主权力，各国强化君主权力的表现在：

1、首先表现在各国君主名号的升级上；

2、其次表现在君主对权力结构控制方法的调整上。其主要措施是在官僚机构中实行文武分职制，作用： ①大臣权力被分散，可以起到相互制约和监督的作用。 ②有效防范了大臣对权力的独揽和对君主权力的威胁。 ③适应了当时行政管理日趋繁杂形式下政治和军事分工的需要 ④君主掌握了行政管理中的关键环节——行政决策权。

第三章秦汉的行政管理

第一节秦汉的行政一、皇帝制度

皇权的内容：

1）最高立法权，皇帝的意志就是最高的法律；

2）最高司法权，即在司法上有最高审判权，并有大赦权； 3）最高军事权；

4）行政决策中的最后决断权； 5）最高人事权。

二、宰相制度及其变迁（丞相制——三公宰相制——尚书台）

1、丞相制：

丞相制：是秦到西汉初年的宰相制度，实际上是一种独相制，虽个别时期曾设左、右丞相，但其中也仅一个负主要责任。权力：

1）在立法上负责草拟或组织草拟法律； 2）在司法上有纠举百官及执行诛罚权；

3）在军事上可充当皇帝的军事顾问，特别是不设太尉期间； 4）在行政上有参与行政决策、总领百官、处理日常政务之权。皇帝侧重于决策中的决断权与行政执行中的监察权；丞相侧重于决策的参与权及行政执行中的组织指挥权。

2、中外朝制——组织机构上蓄意分割相权。汉武帝——贬斥丞相。

中外朝制：指中外相所形成的两套处理政务的系统。汉武帝提拔了一批中下层，充任自己的高级侍从，担任侍中、给事中、尚书等官职，出入宫廷，组成皇帝的私人秘书班子，形成中朝决策的格局。军国大事由皇帝先交内廷议决，再交外朝官执行。

意义：起到了削弱相权的作用，确保了皇帝作为国家行政首脑的地位，皇帝通过中朝可以更直接、更有效地指挥国家的行政活动。

3、三公宰相制——汉成帝

改丞相为大司徒、太尉为大司马、御史大夫为大司空，以大司徒、大司马、大司空为三公官，三公共同担任相职，分别直接对皇帝负责。

作用：加强皇权，分散相权。

4、尚书台——东汉光武帝，刘秀，尚书台成为事实上的国家行政机关。从制度上取代了三公宰相的行政决策参与权。

三、列卿

秦汉职能机构的长官称卿，其职能分为： 1、奉常——西汉称太常，掌宗庙礼仪； 2、郎中令——西汉称光禄勋，掌宫廷警卫； 3、太仆——掌宫廷车马； 4、卫尉——掌皇宫保卫；

5、典客——西汉曾更名为大行令、大鸿胪，掌少数民族及外交事务； 6、廷尉——掌司法；

7、汉粟内史——西汉更名为大农令、大司农，掌财政税收； 8、宗正——掌皇族内部事务；

9、少府——掌山河湖海税收及手工业制造。以上称为九卿。

中尉——掌京师治安；

列卿将作大匠——掌土木工程；

大长秋——掌皇后的各种事务。

列卿制度是和君主集权政治相适应的制度，表现在：

1）九卿名义上隶属三公，但皇帝诏令可以直达九卿，九卿上奏皇帝无需通过三公； 2）九卿虽然职责清楚，分工明晰，但实际职务与实际职责会出现很大差别，列卿秉承皇帝的旨意，既可领兵作战，又可以参加讨论不属于自己管辖范围内事务的会议，甚至还可以处理本部门管辖范围外的事务。四、相府诸曹与尚书台诸曹

1、相府诸曹（东曹——负责办理郡国守相及军吏的迁除手续。）

汉朝相府诸曹分曹理事的内容与隋唐六部的分工已基本相同，但两者从上讲是有很大差异的，主要表现为两个方面：

1）相府诸曹仅是丞相的幕僚机构，诸曹人员不是国家正式公职人员。

而隋唐六部则是主要行政职能部门，六部尚书是朝廷命官，地位崇高。 2）相府诸曹仅是丞相的秘书班子，诸曹人员仅协助丞相处理公务，其分曹的方法因时代、社会需要、机关结构调整以及主官政见不同而发生变化。

而隋唐六部作为正式国家职能部门，拥有法定的职权，并在处理、执行政务上拥有一定的自主权，其机构设置也相对稳定得多。

2、尚书台诸曹。尚书分曹理事始于西汉成帝。尚书分曹理事—隋唐六部制度雏形。

第二节地方的行政一、州

汉武帝——巡行地方监督郡国守相的监察——州刺史。

东汉末年，州由监察区变为行政区，长官州牧成为管理地方的行政长官。二、郡县制度与王国列侯制

1、郡——守或太守。郡太守下有属官：

1）佐官——丞（协助郡守治民）、尉（协助郡守主持军务） 2）属吏——功曹等，自行辟除。郡府实行分曹办公。

2、县——令（大县）、长（小县），职权： 1）依据法律维持地方治安； 2）组织人民从事农业生产； 3）用儒家礼教教化人民。 3、王国制 4、列侯制三、乡、里、亭

县以下的基层行政组织为乡、里。乡里制度的特点：

1）乡里不是国家正式公职人员。个别给俸，但仍由地主产生。在官府登记而已。

2）在管理方式上重视乡俗民规，将教化手段与行政手段结合起来，带有很大程度的自治性质。

乡官有：

1）三老——掌教化。

2）啬夫——主管一乡行政事务，主要处理民事纠纷和征调赋役。 3）游徼——主管治安，是县廷的属吏。

乡——乡以下的行政组织为里，里设里正，一百家为一里；亭——不同于乡、里，是于乡、里之外的另一行政系统。

亭是县廷派出机构，行使两项职能，即管理地方治安和负责官府文书承传转递工作。亭长一般从退役军人中挑选，由县任命，县功曹主管。

四、少数民族地区行政

秦汉采取了灵活的管理方式：

1）在杂居区，采取郡下设道的方法。道相当于县，这种道是郡下的一种与县有所不同的特殊行政区域，采取的是既直接统治，又在一定程度上承认其内部特殊性的管理方法。

2）在南方归附地区，采取虽置郡县和汉人长官，但对归附少数民族首领仍赐候、王印，保持内部原有统治方式的双轨制管理模式，这是一种高度自治的方式。

3）对内属迁入边郡的北方少数民族，一方面保留原有的国号和建制，称属国；另一方面，朝廷直接派出官吏加以监督。

4）持节领护官。这是汉朝对北部叛服无常的少数民族派出的进行羁縻的一类武官。这些武官对各少数民族政权只采取武装监护而不干预其内部事务。

第三节行政运行与行政监督一、秦汉的行政决策

1、决策信息的获取方式——大臣奏事、监察官汇报。 2、决策方式——会议形式主要有——集议、商议。二、秦汉的行政执行

1、圣旨的种类和下达方式依内容分：

制书——涉及国家制度的一些重要文书。诏书——皇帝有关一般行政命令的文书。诰——专对诸侯王进行策封的文书。手迹

2、圣旨执行中各级官吏的处置权

汉朝地方在不违反大政方针的前提下享有一定的自主裁量权。

三、秦汉的行政监督

1、的行政监察

御史大夫——最高监察（监察、副丞相）。御史大夫的属官： 1）御史丞为首，统领御史三十人。

2）御史中丞为首的，设于宫内的部分。

西汉末到东汉初，御史大夫改称大司空，不再监察，专门设立以御史中丞为首的御史台。

2、地方行政监察

对地方的行政监察主要分两个系统进行： 1）通过司隶校尉对京辅诸郡的监察； 2）通过派出的部刺史对郡国的监察。

丞相府司直——侧重对行政执行中纪律的督察，以保政令执行。御史中丞——侧重于对违法干宪事件的监察。

第四节行政的管理一、的选拔

西汉通过“任子”、“ 选”两种形式补充官僚队伍。以乡举里选为基础的察举、征辟也是主要形式。此外，还要有荐举、博士弟子等选官制度。二、官吏的任用

1、出身和财产。

2、籍贯和亲属（汉武帝——.地方官回避本籍）东汉实行三互法： 1）本地人不得出任本地长官； 2）婚姻之家不得相互监临；

3）兄弟子侄及有婚姻戚属关系的，不得在同一部门或地区为官。

三、的考核

1、皇帝（尚书代替皇帝）——丞相、三公。 2、丞相、御史两府联合考核——九卿。

3、丞相、御史两府通过“上计”形式进行——地方郡国长官。郡国上计由三公分管，以司徒为主。

4、郡对县的考课，通常采取“秋冬集课”的方式。成绩较差者为“殿”。四、的待遇——秦时官吏休假称“告归”。

第四章魏晋南北朝的行政管理

第一节的行政

魏晋南北朝时期的行政，是从秦汉三公列卿制向隋唐三省六部制演化过程中的一种过渡性行政。一、三公列卿的逐步解体

曹魏时期，三公宰相列卿制日渐解体，其职能开始事务化。 1、列卿职权的萎缩，实际上取消了列卿的政令处置权。 2、列卿地位的下降。太常、光禄、卫尉三卿位列吏部尚书。二、三省决策地位的游移

1、尚书立

曹丕称帝后，尚书台不再隶属少府，正式于宫廷。 2、中书省的成立三公官职务的荣誉化： ① 三公级别和待遇基本不变；

② 三公并无实权，地位进一步荣誉化，甚至对具体行政事务也不再负实际责任； ③ 仅对军国大事享有被咨询权； ④ 三公已不再是国家的行政长官。 3、门下机构的定型

曹魏建国后，中书执掌诏令发布权。门下机构的两个系统：散骑

侍中省，即门下省——对中书起草的诏令有封驳权。第二节地方的行政一、地方行政管理层次的调整

1、州上设官。

在边境诸州之上设都督诸州以协调各州行动。

北魏在州之上设置有派出机构性质的“行台”，以加强对地方的管理。 2、强化县级行政管理。二、军政一体的地方行政管理

军镇——一种完全的军事管制式的地方行政管理方式。

三、特殊行政区的行政

1、王国 2、侨州郡县

一方面，照顾了世家大族的利益。另一方面，起到了稳定统治秩序的作用。 3、左郡县。四、基层行政组织

北魏初年——宗主督护制——以宗族为单位的基层组织

宗主督护制：在入据中原的过程中，面对各地豪强聚众结坞自保，北魏只得承认既成事实，任命坞主为宗主督护，让他们行使基层政权的职能。

孝文帝改革后，以三长制为地方基层行政组织。

第三节行政运行与行政监督一、行政决策的程序特点

行政从总的趋势上呈现出加强集权的集中倾向，又不时伴随出现背离集权的分散倾向。导致这一时期的行政决策也呈现出两种截然不同的程序。

1、权臣擅政的偏离集权原则的决策方式。两种情况：其一，魏晋南北朝时期是一个政权更迭频繁的时期，权臣迭出。

其二，魏晋南北朝时期，特别是东晋时期，门阀士族势力膨胀，成为行政决策上对皇权的一种制约。

2、强化君主集权的决策方式。

首先，对于重大事务，由皇帝召集群臣集议，最后由皇帝作出裁决。

其次，对于一般性事务，通过日益成熟的三省制度来加以解决。皇帝通过三省之间的层层控制，达到加强君主集权的目的。二、行政执行

行政执行的最高机关——尚书省。有解释权、组织指挥权。地方在执行政务过程中的自主权较大，原因：

1、大部分时间处于战乱状态，地方行政长官职兼军政，的权威因此下降； 2、考虑到战争的特殊环境，也主动给地方以较大的自主权，以利于地方对突发事件的及时有效处理。

三、行政监察

监察权主要几种于作为皇帝耳目的——御史台。

魏晋以后，御史台不再隶属于少府，从而使行政与监察的分离最后完成。御史台长官——御史中丞，其属官依据职能分为三部分： 1、治（持）书侍御史——监察司法； 2、殿中侍御史——监督朝仪；

3、侍御史——纠劾的失职犯法，实行分曹理事。

南朝时设置典签一职，具有监察的性质，但终未形成制度。 “诸州惟闻有签帅，不闻有刺史”

上述可以看出，魏晋南北朝时期的行政监察从制度上看较前代有了较大改进，为隋唐时期监察制度的进一步发展奠定了基础。

其监察的重点是根据皇帝需要罗织大臣罪名，实质是监察权依附并服务于皇权，监察效果往往取决于皇帝或权臣的意志和好恶，难以达到依法监察的水平。

第四节行政的管理一、的录用和考核

曹操——“唯才是举”，选官原则：

各割据政权实行的选拔的原则，其选官不论出身、门第，甚至在道德上也不求全责备，奉行“唯才是举”的选官原则，并未成为制度。

陈群——九品中正制，士族巩固门阀政治的工具。

1、九品中正制是从汉代察举制演变而来，只不过将荐举之权从和地方各级长官转移到专职举士的中正官。

2、具体方法是由在任职的担任原籍地的大中正或中正，负责考察本州士人，综合他们的门第和德才定出品和状。品、状均呈报吏部作为选官依据。

品主要依据家世官位和资历，分为上上到下下九品；状是根据士人德才行为下的一个简短评语。

3、品后来成为选拔的惟一标准，因此，九品中正制成为巩固门阀政治、阻塞寒素人才入仕的工具。二、北魏选官原则

建国时以本部族成员为政权骨干，对汉族士人采用推荐、征召方式录用。后进一步确定为举荐、入官学、策试。孝文帝效法南朝九品中正制，胡汉放在一起品定。

三、考核

魏晋南北朝时期的考核之事归尚书台（省）的考功郎或功论郎掌管。升迁的依据： 1、考课（效果较差）； 2、门资。

停年格制：魏晋南北朝时期，规定地方任期一律为六年，他们去职后可到吏部重新铨选。因这一时期官职少而侯选的者多，北魏在宣武帝时实行“停年格制”，以年资作为续用和提升官吏的惟一标准。四、的待遇

俸禄结构：实物为主，货币为补充，还存在一定的力役形式。

第四章隋唐的行政管理第一节的行政一、三省的定型与调整

（一）三省分权的共同决策——分权——隋文帝

1、确定了三公不再兼任职务的原则；正式规定三公均不参加机构的活动，只作为奖赏有功之臣的最高荣誉职衔，而且尽量不以公官授人。

2、确定了三省之间的分权方式。形成尚书省掌行政、中书省掌诏令、门下省掌封驳的决策程序。隋文帝将这种分工确定下来，并将三官均列为宰相，并确定尚书省总署都省为“政本之地”。

（二）二省执要、尚书奉行——针对尚书省权力过大唐朝对隋朝制度的进一步调整的内容：

1、压抑尚书省的地位，使之变成完全奉行机构。

一是将宰相议事之所从尚书都省搬出，致使尚书省地位骤降。

二是剥夺尚书仆射的决策参与权，规定尚书仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充当宰相，使尚书官丧失了充当宰相的资格，尚书省完全成为奉行机构。

三是在尚书省内部进行权力调整，以架空尚书官的行政权。 2、提高中书、门下两省的地位。

首先是将宰相议事之所迁往门下省，并改称政事堂，后又迁往中书省，此举提高中书、门下的地位；

其次是扩大了中书、门下两省的职权。中书舍人对口处理尚书六部来文，并负责提出处理意见，其中兼草拟诏旨的“知制诰”有权封还尚书仆射的进呈文件，并有权参加宰相会议。门下省的给事中有日常封驳章奏之权，对皇帝诏也可以“涂归”。（三）中书门下（政事堂）专职宰相

政事堂的演变过程：政事堂经历了门下政事堂和中书政事堂两个阶段。中书门下政事堂与以前政事堂在上的不同：

1、唐初宰相多为兼职，除三官外，还以他官居宰相位，让他们进入政事堂分任宰相之事，以削弱三官的权力，共同充任兼职宰相。中书门下政事堂则不同，均为专职宰相。

2、中书门下政事堂在正厅之后设吏、枢机、兵、户、刑五房，对口指挥尚书六部，使宰相的办事机构逐渐完备，政事堂逐渐从单纯的会议场所演变为重要的办事机构。

3、中书门下下存在着宰相权力的分散和集中两种倾向。

二、翰林院和枢密院

（一）翰林院

唐高宗之时，为分宰相之权，出现了北门学士（北门侍诏）的设置。皇帝选择一些有文才的人让他们参与政事，武则天时，新的秘书人员移至宫中，直接承命奏复。

唐玄宗时，设置“翰林待诏”，后正式设置翰林学士院，翰林院学士开始具有草诏权，时称“内相”。翰林学士享有制诏权，使中书门下成为奉行内制的执行机构。

（二）枢密院——宦官三、各职能机构

以尚书六部为主，以诸寺、监为辅，形成相互平行，既有分工，又有制衡的行政职能部门体系。

从分工上看，六部执掌政令，九寺五监分掌具体事务，两者之间形成总领和具体分管的关系。

（一）六部二十四司

尚书省下辖：吏、户、礼、兵、刑、工六部，分掌人事、财经、文教礼仪、军事、司法监察和建设等事宜，是执掌政令的重要职能部门。

左仆射分管吏、户、礼三部，右仆射分管兵、刑、工三部。

六部每部之下各辖四司，共二十四司。司以郎中为主官，员外郎为副长官。（二）九寺、五监——在职级上与尚书六部基本处于平行地位

1、户部相关——太府寺（主管钱币收支保管）、司农寺（主管粮各收支和保管）； 2、礼部相关——宗正寺（主管皇族事务）、太常寺（主管祭祀礼仪）、

光禄寺（主管膳食供设）、鸿胪寺（主管外交事务）和国子监（主管文教事务）； 3、兵部相关——卫尉寺（主管军器储备）、太仆寺（主管马政）、和军器监 4、刑部相关——大理寺（主管司法审判）；

5、工部相关——少府监（主管手工业事务）、将作监（主管建筑工程事务）、都水监。三司：大理寺、刑部、御史台——处理重大案件的特别法庭。

第二节地方的行政

隋唐对前代地方行政的调整：、

1、对地方行政层级进行调整。变州郡县三级为州（郡）县二级，在州（郡）上设置监察区的道，以加强对全国的行政管理。

2、削弱地方的自主权。废除地方自辟属吏的权力，将的任免权一律收归。

一、道及其他派出机构

节度使原为边区的军事长官，后成为割据一方的地方高级行政长官。二、州府领县制和县下基层组织

州乃唐朝地方行政之中坚。州长官为刺史，唐初，军民分治。在建都之地设府，是与州同级的特殊区域。乡村实行邻、保、里、乡四级。五里为乡。三、特殊行政区的行政

羁縻府：是唐初在周边少数民族地区设置的一种自治性质的地方行政机构。羁縻府州皆以各地少数民族首领充任刺史或都督，并允许世袭其职。羁縻府州还有财政上的自主权，但必须受边境都督和各都督护府的统领。

唐初设有都护。

可汗制——北部突厥、回；

东方渤海——三省六部制

松赞干布——大论——相当于唐之宰相。

第三节行政运行与行政监督

《唐六典》——中国最早的而自成体系的行典。一、行政决策

1、群体决策的组织方式：

①大臣廷议——皇帝主持的朝会、尚书省集议。

②宰相以及高级文臣武将参与决策的会议。（朝会结束，留下来与皇帝探讨）

二、诏敕的草拟和颁发有草诏和审诏两个过程（一）草诏有三种程序：

1、是由宰相将君相议政结果整理要点，称为“词头”，作为草诏的依据，中书舍人中负责草诏的“知制诰”据宰相相交下的词头负责草诏；

2、是皇帝派宦官至中书宣布诏敕要点，中录，称为“宣底”； 3、是皇帝诏知制诰入宫面授要点。（二）审诏的四个程序： 1）中书舍人有权封还词头；

2）中书舍人如无异议，由中书令、中书侍郎与中书舍人共同签名送门下审议； 3）门下给事中审议后，如认为不妥，可在稿上涂改奏还中书；

3）门下给事中审议通过的诏书，由侍中、侍郎、给事同具名申请交发尚书省执行，经皇帝审定认可后正式交尚书省施行。三、决策文书的名称和内容：

1、册书——立皇后、建太子、封诸王所用的诏书——竹简书写，形制上最为讲究；2、制书——颁布重大行政命令的诏书——黄麻纸书写； 3、敕——对具体的事务的指令性文件——黄麻纸书写。四、“内制”和“外制”

内制：唐中期，皇帝以翰林学士分宰相权，由翰林学士撰拟的诏书为“内制”。内制诏书无须规范程序，而是经过皇帝的认可后，直接由禁中下发执行，甚至连印玺也不盖也同样具有法律效力。

外制：即经过三道草诏程序和四道审诏程序通过的诏书，即为“外制”。五、行政执行——律、令、格、式 1、律是国家的基本法。

2、令是依制定的行政规则，以诏制的形式颁布；

3、格是以敕的形式的具体的行规，涉及范围较为具体，是对律、令的补充。 4、式是包含行政细则的文秘程式的办事章程，行政执行中须依据而行的。在行政执行过程中，各机关往来商议文书称为“关”，互通信息的称为“移”。

六、行政监督

隋唐行政监察制度的成就：

1、监察机构的逐渐健全和监察职责的日益分明；

监察机构——御史台（）、者台（巡行郡县）、司隶台（京郡）。御史台——御史大夫和御史中丞为正副长官，下设台、殿、察三院。台院是御史台办公机构，设侍御史六人，掌纠弹百官，其地位十分显赫。

殿院设中侍御史九人，掌朝仪纠察。朝会时百官的仪态行止，维护朝仪秩序和尊严；察院设监察御史十人，其职掌为分察和分巡两项。

2、对监察的任用的特殊程序——皇帝或由御史台主官委派； 3、分道巡察和分察尚书制度的确立； 4、参与司法审判； 5、多种地方监察形式并存。

总之，唐代行政监督在制度上取得了较大的成就，监察范围广泛，监察内容具体，监察方式增加，监察工作不论从深度上还是广度上都较前代有明显的发展，但封建监察机制的本质上讲是为皇帝驾驭大臣的工具，实际只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素质和态度以及皇帝是否能真正控制政权是监察工作能否有效进行的前提。

第四节行政的管理一、的选拔

1、科举制度——隋炀帝大业年间正式开科取士。常科每年一次，制科皇帝主持。武则天在省试之上增加了殿试，真正实授官职要吏部考试。 2、门荫：是为贵族及子弟承袭政治而设置的制度；

3、行伍：是指士卒通过积累军功而获得的低级武职或勋位，然后再积功升迁为官的制度；

4、流外入流：是指九品官以下的各种机构办事员在服务过程中积累年资，并通过考核程序迁转为正式的入仕方式；

5、入幕：是充任藩镇幕府僚属，若得府主信任，不仅升迁快，且握有实权。

二、的任用

1、一般任用。吏部铨选的标准：

“四制”，身、言、书、判——体貌丰伟、言辞大方、书法工整、判词通顺（关键）。 2、特殊任职——使职差遣。“置使”和“检校”

使职差遣是唐代一种特殊的任职法。唐代任命某官负责处理专门事务，称为差遣。被差遣者如果是职事官，事毕即回任，大致地说，差遣可归结为“置使”和“检校”两大类，

置使又可分为两类：

一是国家常有事务，但又不适宜设专官加以管理。

二是为某专门事务临时委任负责人。置使的目的是为了弥补政务管理的不足，以增强其机动应变能力。“检校”本是检查校阅之意。所谓检校官是在名义上不授某官职，而实际上让其管理某官职应负责的实际事务。这类差遣职是在原有行政管理内采取一些非正常的临时性措施，通过这种方式皇帝达到插手具体事务，集权于一身的目的。

差遣任职法的利弊：

一方面，它是皇帝控制政权，直接插手国家庶务的一种手段，也造成庶务管理的随意性；

另一方面，随着社会政治经济的不断发展，客观上也要求统治者用临时置使、随时订补的办法，在保证行政管理基本稳定的情况下，增加整个行政管理的应变能力，使职差遣正是在不改变整个行政管理的情况下对原的进一步完善。三、的品阶、勋爵制度

四、的考课

吏部主管考课，每年一小考，四年一大考，考核结果是官吏的升迁的基本依据。考核标准——“四善二十七最”。 1、“四善”——品德，具体要求：

“德义有闻”、“清慎明著”、“公平可称”、“恪勤匪懈”。 2、“二十七最”——才干和政绩。五、的待遇

每十天休假一天——旬假。

身体欠佳或年逾七旬可以退休——致仕。

第五章五代、宋的行政管理

五代时期是由隋唐宰相制向宋朝两府三司制的过渡时期。一、五代中枢机构的名称及其职责：

1、枢密院：掌握军政决策大权，拥有军务执行权，由宦官执掌。 2、中书门下：行政执行的综理机构； 3、三司使：掌管财赋的专门机构。二、地方行政

1、道——节度使的辖区。节度使以军务为主，掌握地方军权、行政权、财政权。 2、州——军政合一。 3、县

三、行政运行与行政监督

（一）行政决策呈现出混乱局面

1、旧的施政程序影响到新机构职能的发挥。

一是皇帝为控制决策过程，有意将制诏权一分为三，由枢密院、延殿学士、中书舍人分掌；

二是保持内外朝机构和人员共同执掌发令权和执行权的状况，令内廷枢密使直接向机构发令，同时又不废止中书门下发诏旨的权力；

三是继续保持最重要的中枢机构决策机构枢密院职务的临时差遣性质。决策过程的无序性在一定程度上加强了皇权，真正能对决策产生影响的是皇帝与其亲信之间的密议，故决策常常失误。

（二）行政执行

五代时期行政执行出现随意性和混乱性的原因： 1、五代时期政局的变化无常。

频繁的权力更迭使行政决策的稳定性大打折扣，在行政执行中自然首鼠两端，行政执行呈现出有章不循的习惯。

2、地方割据的格局，导致皇帝所作出的决策在执行的空间上受到极大的。四、行政的管理

最为切实可行的入仕途径是入幕。方法有： 1、亲信关系； 2、凭事功与才干。

第二节宋朝的行政

北宋强化集权的核心是将兵权、政权和财权最大限度地集中于皇帝。一、二府三司制

中书门下、枢密院分掌文、武，称为“两府”，执掌全国财政的三司使，又称“计相”。

1、宋代宰相制度中的权力制衡原则：首先是集体宰相制不变；

其次是法定的宰相职权不变（人事权、副署权、监督权、谏议权）；第三是宰相办公机构为机构不变。

宋代权相迭出，始终未能形成篡夺之势，其主要原因就是坚持宰相权力制衡原则。 2、宋代二府三司与隋唐三省宰相制的不同之处：

宋代行政虽是从隋唐制度演变而来，但二府三司与隋唐三省宰相制之间还是有原则区别的。

三省宰相制是中书掌诏令，门下掌封驳，尚书掌执行的一种决策程序上的分权；而二府三司制则是在皇帝直接控制最后决策权的前提下，由中书门下处理日常事务，枢密院处理军政军令事务，三司使掌管财政事务，形成二府三司分类进行行政管理的格局，二府三司均可处理各自管辖范围的事务。

二府三司制的利弊：

加强了集权的作用，但过分集权于皇帝影响了国家机关整体职能的发挥。中书、枢密、三司分主民政、军政、财政。民政已困乏而三司取财不已，中书虽为宰相，却不能使枢密院停止征兵，三司停止敛财，因为中书并无“制国用之职”。

北宋初年差遣职诸院官对六部职权的削夺。元丰改制后六部职权的提高。二、各职能机构

1、尚书省与尚书六部审官院、差遣院——分吏部权 2、国子监作为教务机关变动不大。

第三节宋朝地方的行政——路、州、县三级一、路

宋王朝为了不重蹈唐末五代地方割据之祸，实行路、州、县三级行政区划的管理。在地方行政上，路仅是一个遣使级的的行政级，其设置内部多有牵制，权力集中到，因此虽有路这一较大的行政区划设置，但也未形成五代的割据局面。

1、经略安抚司，俗称“帅司”，主持一路之军务。 2、转运使司，俗称“漕司”，主管本路财赋。

3、提点刑狱司，俗称“宪司”，主管司法。神宗后，治安、矿冶、兵器、举荐。 4、提举常平司，俗称“仓司”，主管赈灾、茶、盐，举荐。神宗时还推行新法。二、宋代路设置的不规范：

1、路中无主管机构，实行分权制管理模式，分别设置经略安抚使、提点刑狱司、提举常平司和转运使司，各司互不统辖，互相制约，直接对负责；

2、四监司辖区并非完全吻合，交叉治理之处甚多，且侧重于监察权，明确称“监司”； 3、监官职位的临时性，避免了唐末五代地方割据之祸，但地方军事、政治、财政、监察之权互不统属，也必然造成办事效率的低下，冗官充斥的弊端。三、州、府、军、监

州、府、军、监为直隶的同级行政机构。

州是主要组织形式，府设于首都、陪都、军政要冲以及皇帝即位以前居住或任职之地，军设于边境或关隘要地，监设于盐、铁、马匹产地。

对州、府长官的严格监督制约措施：

1、以京官中的文官充任州、府主官不再称刺史和尹，而是以京官本职临民，由兼摄地方官，即带着官头衔去做地方官，称“权知州（府）“，权知即暂时管理。

2、加强制约机制。宋朝遣文官知州（府）事，而且州、府之上还有监司加以监督，但宋朝皇帝还放心不下，故又设置通判。通判既非知州（府）属官，又非佐弐之职，而是和知州（府）相互监临的。知州（府）文告需通判连署方能具有法律效力，通判还可以向奏报知州（府）政务执行情况。这样，州、府、军监长官外受监司监督，内有通判制约不可能一人一方了。四、县官地位的提高和影响

宋朝县官称县令或知县。知县由京官出任，为朝廷所特命，无形中提高了县官的地位，亦起到了对府、州长官的又一层制约关系，有利于加强对地方的控制。

五、宋代未出现地方割据的原因：

在地方行政上，进行了一系列的调整，形成路、州、县三级行政区划的管理，在各级地方之间形成错综复杂的制约关系。

宋代地方行政的利弊：有效地防止了地方割据局面的重演，另一方面也使地方政权失去了应变的权力、能力和活力。

第四节宋朝行政运行与行政监督一、宋代会议制度的形式和内容：

1、例行早朝：由皇帝主持，目的是疏通君臣关系，为皇帝提供信息；

2、便殿议政：是皇帝就某一问题召见宰相、枢密院等中枢商议军国大事的一种会议形式；

3、临时朝议：皇帝就某问题临时召集会议进行商议，向大臣们征求决策会议形式。以上会议只为皇帝作出决断提供具体材料，起到沟通信息的作用，至少为皇帝提供一个决策方案，但最后的决策权在于皇帝。二、“内制”和“外制”

宋代，中书舍人所草之诏为“外制”，多为常例之诏命， “内制”则由翰林学士负责。三、行政执行

宋代行政执行的严格性和程序化特点：

1、中枢机构有一套处理各类事务的严格程序，对行政执行起着规范化的作用； 2、为保证作为行政决策结果的诏书能够准确表达皇帝的真实意图，负责草诏的知制诰可在有疑问时直接要求皇帝接见，以核实宰相代宣君命时是否准确表达皇帝的本意。

3、由于宋代地方实行分权制衡措施，迫使地方完全听命于，再加上皇帝通过一系列监督机制能够较快地掌握地方政务执行情况，故宋代各级地方执行政令异常的严格。

四、行政监察

1、台谏趋于合一；谏院作为一种的机关，始于北宋时期。

台谏合一使监察的锋芒集中于各级，特别是宰执收到严格监督，这和皇权提高的趋势是相适应的。

2、赋予台谏官以； 3、轻重相制，交叉监督。

宋代的监督网络十分严密，这一方面适应了强化君主集权的需要，但另一方面也造成了一些弊端，台谏风闻弹人的权力使许多不求功但求无过，因循苟且。

对相权的威慑更使决策过程出现混乱局面，宰相方议一事，台谏就议论纷纷，造成决策的迟滞，尚书省与御史台互相监督，虽在一方面促使国家机关之间互相牵制，有利于强化皇权，但另一方面也造成各机构职能的混淆，不利于监察作用的发挥。地方监察中过分的分权，也使各级地方的活力消失殆尽。

第五节宋朝行政的管理一、的选拔

科举取士是宋朝主要入仕途径。

（一）科举——常科、制科、武举。殿试登第者分五等：

一二等——“进士及第”，三等——“进士出身”，四五等——“同进士出身”。录取人士增多，殿试及第可直接做官；门第少。（二）荫补、军功、流外补职、纳资入官

流外补职为各级机构中的吏员获取官职提供了途径。二、的任职——回避亲属、本籍、地产。

官、职、差遣的的区分：其中官职仅代表地位，俸禄和荣誉的意义，并无实际职守。要有实际处理事务的权力，须另加差遣的名义，称“判”、“知”、“权知”等，这样就将官职名称和实际职权分开出来，承担实际政务者可以不受官品和资历的，这种任官方式有利于皇帝根据自己的意志任用，削弱和地方各级主管的实权，这一方面有利于巩固集权和防止地方割据，但另一方面又造成官僚机构臃肿，官僚队伍膨胀，各级机构名不符实的弊端。

三、的考课——审官院考核京朝官，考课院考核地方官。

考核以的实际政绩作为主要依据，但在实际操作中，年资常常是决定升降的重要因素。神宗改制后，确立了磨勘制度，定期勘验以定升迁。

第六章辽金元的行政管理——契丹、女真、蒙古第一节辽的行政管理一、的行政

南部是汉人和渤海人，北部是契丹族和其他游牧民族——“因俗而治”，即“以国制治契丹，以汉制待汉人”。即契丹官制，统称北面官。汉制官制统称南面官。

1、北面官制

北面官制是辽代统治者为统治契丹和其他游牧族而建立的一种特殊制度。 1）北、南宰相府，是辽代总揽政务、辅佐皇帝处理军国大事的中枢机构。北、南枢密院也是辽朝重要的中枢决策机构，枢密院是辽朝最高军事机关，同时兼管行政事务。

2）大林牙院和大于越府，相当于翰林院、太傅。大林牙院的职掌是为皇帝撰修契丹语文告，负责监修国史。

3）夷离毕院：辽司法行政机构，执掌刑狱和司法。 2、南面官：是为管理汉人而设立的一套制度： 1）汉人枢密院——南面官中最重要的机构； 2）尚书省——财政和赋税； 3）中书省；4）门下省；5）翰林院。二、地方的行政

1、以民政为主的系统； 2、军政、民政兼理的系统； 3、单纯军事系统。（一）五京道

辽朝全境分为上京、中京、东京、南京、西京五道。分别设掌握军权的都总管府、执掌司法和监察之权的处置使司、掌管财政权的转运使司。

（二）州县制和投下军州（三）部族制（四）招讨司、统军司三、行政运行与行政监督

真正纠察百官的监察机构是北面官中北、南枢密院下的中丞司。四、行政的管理

1、世选——契丹及其他游牧出身的官吏主要入仕途径。

世选是指在具有世选的家族中按某些标准挑选一个合格人选来继承某一官职和爵位。

2、科举——汉族和渤海官僚的入仕门径。

第二节金的行政管理一、的行政

1、勃极烈制度——奴隶主贵族政体

勃极烈制带有明显的氏族制度残余，不利于缓和矛盾，稳定政治、恢复经济，后逐渐由三省制代替。

2、尚书省、枢密院——政务中枢、军事中枢。

金熙宗时的行政名义上是三省制，但最为重要的是尚书省。二、地方的行政

1、路、府（州）、县三级行政建置——汉族居住区。路采取分权而治的制度。都总管府掌管民政和军政，

州与府为平级机构，分为节度州、防御州和刺史州三种。军政合一。 2、猛安谋克制——军政合一

猛安、谋克相当于州、县的两级地方行政单位，与州、县形成互不统属的两个系统。 3、行台尚书省

行台尚书省在行政上沿袭中原汉制；是一种具有一定性的特殊区域；海陵王下令废除行台尚书省，使政令统一于朝廷；金代末年的行台省的性质已和元初的行省基本相同，可以说已开了元代行省制度的先河。三、行政的管理

1、选拔途径：荫补、世选、军功、科举。 2、行政的考核和升迁——吏部一是对任职届满的政绩予以考评；二是对所有在任进行考核。

解由：一纸证书，上详述该在上一任期内的政绩及任期和资历，吏部根据解由来评价的政绩和才能，并将解由主要内容摘抄处来，称“铨头”。再将该历任铨头汇集起来，成为该的人事档案，称“行止簿”，作为吏部对该进行人事调整的依据。

金代对所有在任的考核也有一套完备的规定：以县令为例，即以“四善、十七最之制”，实际是对县官政绩、才能、个人素质测评的21项标准，后来更以区域内民众的态度作为考核依据的方法，凡得到辖区内民众称赞的即被认为是廉能官。

五品以上退休，俸禄半数发给。

第三节元的行政管理一、的行政

（一）中书省、枢密院

中书省——总理政务，是元朝的政务中枢，最高行政机关。

枢密院——主管军事，是元朝的最高军事中枢，主管军机大事和武官大事。（二）六部及诸院、司、府、监、寺

礼部主管礼仪，即掌祭祀礼仪、负责文教事务和外交事务。宣政院——“僧俗并用”，以后政教合一制度即由此起源。二、地方的行政

（一）行省制的确立——10个行省。平章政事作为行省最高长官。（二）宣慰、招讨、安抚、宣抚诸司

元朝于少数民族地区或边远省设招讨、安抚、宣抚诸司，已开明朝土司制度之先河。（三）路、府、州、县

路的行政机关称总管府，长官为总管。

元朝在地方行政上还有一个重大特点是：在行省以下的各级行政机构中均设置达鲁花赤，被称为“监临官”，掌印办事，握有实权。

三、行政运行与行政监督——决策会议：皇帝亲自主持的会议和中书省会议

皇帝主持的会议分为朝堂会议和内廷会议两种。内廷会议是皇帝在禁中召集商议军国大事的会议。四、行政监察，元代监察机构组织相当完整：

有御史台、地方行御史台和各道肃政廉访司三级。形成一个以御史台为中心，行御史台为重点的，各道肃政廉访司为经纬的严密监察网络，纵横交错，覆盖全国，使封建监察体系趋于完备。元代监察制度的建树和弊端：

1、在地方行政监察上，元代分全国为几大监察区，京都附近由御史台直接监察，其他大监察区由行御史台负责监察。

元代监察制度较前代的一个重要发展是监察法规的制定。如《设立宪台格例》、《察司体察等例》、《行台体察等例》等。

2、但元代监察体系也有着其弊端：

一是主要监察职务被蒙古贵族垄断，严重影响了监察机构作用的发挥。二是，蒙古贵族享有，不受监察法规的制约，监察机构无权对一些机构进行监察。

五、元代行政的管理

（一）行政的任用

1、以出身作为做官的资格，勋臣、名门、儒吏出身均可作为条件。 2、从吏而官，称“吏员出职”——汉人和南人的主要入仕途径。

3、读书做官：科举、贡授：国子学生员成绩优异者经考试后授予官职，但人数少。 4、承荫制度。

回避制度——地区回避、宗族回避。（二）元代行政的考核和升迁的制度化元核分两种形式：

1、是对全体的考核——吏部会同监察机构共同主持，考核五项标准：户口是否增加、荒地是否开垦、诉讼是否处理公平、治安是否良好、赋税是否公平。 2、是对某一任期满的的政绩予以考评。 3、退休——70为限，也有特例。

第八章明的行政管理—— 一、宰相制的废除和内阁制的确立

中书省——“关白”，大臣上疏皇帝，须事先报告中书省，然后才能奏闻皇帝。明太祖朱元璋废除中书省和宰相制度，规定以后不许讨设立丞相的问题。宰相制度废除后，协调各部门的职能由皇帝亲自行使。

宣德以后，内阁有了官属，即制房、制诏房。英宗时，开创了明朝内阁的票拟制度。

嘉靖万历年间，是明朝内阁制度发展的鼎盛时期。二、内阁制度与宰相制度的异同

1、从职务设置上看，历朝宰相皆定员定制，明代大学士却无定员定制。

2、从地位上看，宰相是法定最高行政长官，六部及其他职能机构是其法定下属机构，明代内阁却不是法定行政机构，其首脑内阁大臣也不是法定最高行政长官，六部也不是其法定下属机构，有些阁臣品秩还低于六部尚书。

3、从职权上看，历朝宰相拥有法定职权，即决策参与权和行政执行的指挥权，而明代大学士包括首辅在内仅充任皇帝的个人顾问和助手。仅有决策参与权，而不具备行政执行中的指挥权，即只尊旨草拟诏旨，而不参与施行，作用的忽大忽小，十分不稳定。明代以内阁制度代替宰相制度，反映了我国封建社会晚期皇权的高度发展。三、翰林院——文化机构、决策咨询机构、高级决策人才的培养机构四、通政司——实际是内阁的文书收发机构

在宫中还设有职能和外廷通政司相应的机构——文书房。五、司礼监在明代中枢中的重要地位：

司礼监是明代宫中掌内外章奏及批红大权的机构，司礼太监因为掌握对内阁票拟的批红而成为皇帝的代言人实际已成为中枢决策机构的一部分，在决策权力上，它与内阁平分秋色，甚至压倒内阁。

六、六部

六部在明代是重要的职能机构。明代六部的地位和权力因为中书省的废除而较前代空前提高，六部听命于皇帝，其间再也没有转承机关，成为事实上的最高行政机构。明代百官联名上疏，例以吏部尚书领衔为首。

1、吏部：掌握全国人事大权，负责各机构的编制，选拔、任命、考核。下设文选、验封、稽勋、考功四清史；

2、户部：掌财权。掌管全国户口、土地和赋税事宜，同时也负责管理漕运、茶马、赈济和盐政等与财政相关的事务。

3、兵部：主管武官、军用物资的管理和供给。 4、刑部：司法机关，专主审判。 5、工部：主管营造、农田水利诸事务。

6、礼部：掌礼仪、祭祀、宴飨、科举、外交和官印制造诸事务。

从上述可以看出，明代六部职掌虽无在的变化，但户、刑两部之下实行按地区划分辖区的制度，打破了自唐以来六部二十四司的，反映出户、刑两部在国家行政管理中的重要性。

七、五军都督府与兵部之间的制约关系

五军都督府与兵部为平行军事机关，既互相配合，又相互牵制。五军都督府仅掌兵籍和军政，即的管理和训练，的调动权和军官的选授权在兵部，最高指挥权则在皇帝手中。遇有战争，由兵部秉承皇帝旨意任命总兵将军，总兵将军统帅从全国各卫所调集的去作战，战事结束后，回归卫所，总兵将军归还印信。如无兵部调兵令，五军都督府不能擅调一兵一卒。这种军事制度使军权高度集中于皇帝手中，杜绝了武将的跋扈难制和武力篡权发生的可能性。八、诸寺权力削弱和大理寺职权的加强：

明代有五个的事务性的职能机构，太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺和大理寺。大理寺是最高审判机关，明朝司法制度规定，由都察院掌纠劾，刑部负责审判，大理寺主持复核。三法司：刑部、都察院、大理寺。皇帝通过分割司法机关的权力将司法权掌握在手中。

第二节地方的行政——省、府（直隶州）、县（属州）三级在省下设道，作省的派出机构，主要行使监察职能。一、省——三司分立与督抚的设置

1、承宣布政使司（布政司），主管民政、财政。宣布和执行政令、考察官吏、掌握一省田土与户口、征收赋税。

2、提刑按察使司（按察司），主管监察和司法。 3、都指挥使司（都司），主管军政。

明朝在地方分设三司的目的是加强集权，杜绝出现地方割据的可能性。嘉靖年间，巡抚总揽地方行政、监察和军事，实际上是省一级行政长官。二、道——职责偏重于监察

道主要有二种：

一是布政司系统的分守道，目的是为加强上下级间联系和对府县施政状况的监督。二是按察司系统的分巡道。三、乡老人制和里甲制

1、乡老人制——在每一乡挑选一名德高望重的老人担任“老人”。协助地方官吏管理广大乡村，负责教化乡民、处理乡民的诉讼事务。只有重大案件才诉诸官府。

2、里甲制度：

以110户为一里，每里设里长十人，轮流为首，十年一轮，剩下100户分为十甲，各设甲首一人。里长的主要职责是督促生产、征收钱粮，摊派徭役。

里长和“老人”在乡间处于同等地位。四、边远地区的行政

西北地区，设哈密卫，以当地少数民族首领充任卫指挥，统治今等地。西南少数民族地区，明朝实行土司制度，任命当地少数民族上层分子为土官进行间接统治，土官职位世袭。

第三节行政运行与行政监督

一、明代监察机构的二大系统和三类官吏：

两大系统：都察院，全国最高监察机关；六科；三类官吏：都御史、监察御史、给事中。地方监察的三种形式： 1、督抚对地方的监察；

2、各道监察御史对所属地区的监察； 3、各省提刑按察司对所属区域的监察。二、特务系统

对各级和人民进行秘密侦察的特务机构——锦衣卫、东厂、西厂，合称厂卫。

第四节行政的管理一、的选拔、任用和回避

1、荐举——洪武年间最主要的入仕途径。 2、学校——明初一条重要的入仕途径。

3、科举——考试依四书五经的命题，按八股文格式取士。实行院试、乡试、会试、殿试四级考试制度。秀才和国子监监生具有参加乡试的资格。

乡试考中者——举人，获得会试资格。会试不中，也可被授予官职。会试考中者——贡士，还要参加殿试，分三甲出榜，皆称进士。

一甲三名，赐进士及第，依次状元、榜眼、探花。二甲进士出身，三甲同进士出身。 4、承荫制度——子弟依靠父兄功绩获取做官资格。 5、由吏而官二、回避制度

1、地区回避，指行政不能在家乡所在地做官；

2、亲属回避：有父子、兄弟、叔侄关系的人不能在同一机构任职，应由其中官职较低者回避。

三、的考核

1、考满——针对每一个任职到一定期限的进行的一般性考核，主要是考核的从政资历和政绩。

2、考察——分京察和外察

京察是对京官的考察，每六年一次。

对地方官的考察称为外察，实行大计制度，即地方层层上报，最后由吏部审核，每三年一次进行总的检查，主要途径是：

1、朝觐考察； 2、巡视考察；

四、明代升迁的最主要因素

明代升迁主要通过考满实现的，也就是说资历是得到升迁的最主要因素。任职三年后，每三年享受一次探亲假，每次一个月。明代退休：60致仕。

第八章清的行政管理

一、议政王大臣会议——又称“国议”

议政王大臣会议是清朝前期的中枢决策机构，议政制度作为完备的政治，出现于清太宗皇太极时期。

康熙帝设南书房，议政王大臣会议的决策功能逐渐丧失，乾隆五十六年，议政王大臣会议宣布取消。二、文馆、内三院、内阁

1、文馆

文馆是清朝内阁最早的组织形式，皇太极改文馆为内三院。 2、内三院

内国史院——负责撰拟诏令、编纂史书；

内秘书院——负责掌管起草敕谕、收录各机构的奏疏；内弘文馆——负责讲经注史、颁布制度。 3、内阁——名义上的中枢机构

顺治十五年，清朝参照明朝制度改内三院为内阁。

清朝还有两个与内阁有密切关系的机构——翰林院、通政司。三、军机处

设置目的：为了当时用兵西北的军事需要，以期达到办事密速的效果。后来事权逐渐扩大，发展成为总揽军政大权的中枢决策机构。军机章京俗称小军机。

军机处作为秉承皇帝旨意办理机密大事的中枢决策机构，执掌清朝的军国大政，其工作内容有以下几个方面：

1、参与奏折的处理； 2、撰拟皇帝谕旨； 3、参与人事决策。

和其他衙门相比，军机处在机构组成上有特殊之处： 1、出于保密考虑，军机章京之下再无书吏人员； 2、军机大臣都是兼职； 3、军机大臣无定额；

4、军机章京由军机大臣在内阁或六部司员中挑选，然后报请皇帝批准。

四、六部、理藩院、大理寺

1、六部总理全国政务，直属皇帝。

2、理藩院是清代管理蒙古、回族、藏族事务而新设的机构。雍正元年后，清朝以王公或大学士管理理藩院事务。

3、大理寺——全国最高审判机关。五、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺

与礼部有密切关系的——太常寺、光禄寺、鸿胪寺。太仆寺——马政。六、宗人府、内务府

1、宗人府是清朝管理皇族事务的机构，其长官为宗人令。

宗人府排在机关的首位，高居内阁、六部之上，其具体职责是掌管皇族属籍、纂修“玉牒”、议叙或议处皇族、审理皇族内部的诉讼案件。

2、内务府的职责是掌管宫廷事务。其设置意义是使宦官处于严格管理之下，不能像明代宦官那样形成自己的权力系统，避免了明代宦官干政的历史在清朝重演。

第二节地方的行政——省、道、府（直隶州）、县（属州）四级一、省——18省+两个特殊的行政区域（首都北京+奉天府沈阳）

1、总督——总管一省或数省之军政事务。职权有：一是拥有文职道府以下、武职副将以下的人事任免权；二是对所属文官的监察权；三是制定一省行规的权力；四是司法裁判权；五是一定的对外交涉权力。

2、巡抚——一省的地方行政长官，职掌：一是考察全省地方；二是主管本省关税、盐务和漕运；三是监督乡试；四是主持武科考试；五是战时督理粮饷。

3、二司——布政使司、按察使司

布政使官为布政使，掌管一省行政和财政事务。

二、清朝督抚与明朝督抚的不同

明朝督抚在明中期以后虽在地方上逐渐掌握了行政权力，但职权偏重于监察，名义上始终算是，正式省级一直是三官。

清朝督抚则已成为法定的省级地方行政长官，是名实兼备的封疆大吏，代表皇帝总揽一省或数省军政大权。

三、道——长官为道员，俗称“道台”。

道员的主要职责是协助督抚及布、按二司管理地方政务，监督所属府、州、县。从乾隆十八年起，各道道员不论其原职衔品级如何，一律定为正四品，道员从此由临时性差遣变为固定的一级地方长官了。四、府、厅、州、县

府——中级地方行政区划之基干。县——最基层的地方。

清朝地方机构的一大特点即地方设置的灵活性，不强求编制上的整齐划一。五、里社制和保甲制

里社、保甲是统治人民的基层组织。

里社制的作用在于调查田粮丁口以作为征收赋役的依据。

保甲制——保甲的组织编制于赋役体系之外，不受其变化的影响和制约，能将所有土著和流动人口均包括在内，具有强化封建治安的功能。

保甲以人为主，目的是为了弄清人口的流动情况。保甲制度在雍正年间迅速完善并被高度强化，为维护地方基层的封建秩序，保证政令在基层得到贯彻执行起到重要的作用。

六、特殊行政区的行政

1、盟旗制度——清在蒙古族聚居区实行的一种制度。盟是旗上的监察机构。

2、八旗制度——东北封闭，实行军事统治。 3、地区——政教合一制度。

4、南方少数民族地区——清初沿袭土司制度，实行间接统治。

雍正年间以后，清朝大规模推行改土归流，即废除世袭的土官，改设和内地相同的地方官，进行直接统治，这反映出清朝集权的统治已深入到南方少数民族地区。

第三节行政运行与行政监督一、议政的形式

会议形式：议政王大臣议、廷议、九卿议、阁议。二、行政执行，军机处谕旨下达方式：

1、“明发上谕”——经内阁下达的谕旨，或给职能部门或给地方，多是一般性例行政务。

2、“廷寄”——由军机处直接下达的机密指令，不经过内阁，由军机处封缄严密后，或直接交职能机构办理，或直接寄送地方。三、行政监察

都察院——最高监察机关

1、清朝对地方的监察采取双轨制

一方面由十五道御史按道对地方实行监控，对各级地方执行监督。

另一方面，清朝还有一系列地方监察系统。总督、巡抚兼右都御史和右副都御史，对所辖地方政务负有监察责任。各省按察司是专管一省的司法与监察机构，也有行使监察的职权。省、府间的道也有监察省内某一区域政务或某一具体业务的权力，故又称道的长官道员为监司。

第四节行政的管理一、的选拔

1、科举——汉族士大夫走上仕途的最主要途径；对会试落第的举人，实行拣选、大挑制度，授予官职。 2、学校——一是备科举，二是为举贡；

3、荐举和捐纳——捐纳补官始于康熙年间，以后屡废屡兴，成为一大弊政； 4、世职和荫叙——封建的反映；

5、史道——吏员入仕也是一条获得任官资格的途径。二、的任用

军机处——高级的候选人提名。清朝官吏的任用方式还有：

1、署职：即初任官先试用三年，称职后方实授职； 2、兼职：如以大学士兼尚书； 3、护理：即以低级官兼任高级职务；

4、加衔：即于本官外另加高级官衔，如以道员加布政使。

三、回避制度

1、亲族回避：凡有祖孙、父子、叔侄和兄弟关系的人不能在同一机构任职，由职务较低者回避。地方官回避更严，凡有五服以内的亲属关系及外姻亲属关系、师生关系者均要回避；

2、职务回避：如户、刑二部中负责各省事务的司级长官必须回避，即处理某省业务的机构中不能有本省籍的；

3、地区回避：地方官必须回避籍贯所在的本省，且不允许在邻省五百里以内的地区任地方官。

四、任用的民族歧视色彩：

1、满人做官多靠世职等，而汉人做官只能通过科举； 2、在科举上分满、汉两榜，满人享有种种优待；

3、一些特殊机构完全不用汉人，其余机构虽实行满、汉复职制度，但政务决定权多操纵在满人手中；

4、清朝实行官缺制度，以确保满族贵族在政权中的优越性。五、的考核和升迁

主要是考核的从政经历和政绩。

京察——对京官的考察。考察标准为“四格”：守（操守）、政（政绩）、才（才能）、年（年龄）。对不称职的处理方法： 1、贪、酷者革职提问； 2、罢软无为及不谨者革职； 3、老病者令其致仕； 4、才力不及者降级使用。

大计——地方官的考察，以政绩多少、任职地区的发展状况为根据。大计中四格俱优者称卓异官，可得到破格提升。

清朝考核名义上由吏部负责，但实际上吏部仅负责办理手续而已，考察大权分散于各级长官手中，总之，清朝吏部的考核之权比明朝吏部大为下降。六。、休假

从年底十二月二十到次年正月二十为期一月的封印假，还有探亲假、婚丧假、丁优、守制的制度。

退休：60岁。

下篇中国近代行政管理

一、近代中国国情与行政的演变

性质：半殖民地半封建社会。

在戊戌变法和“新政”期间，对旧有行政进行了较大规模的改革，如改总理衙门为外务部、增设巡警部、增设学部。

孙中山在让位袁世凯之前主持制定了《中华临时约法》，行政为责任内阁制。

辛亥失败后，在反对北洋军阀的斗争中，中国先后建立了中华（护国）军务院、中华（）军务院、中华（）、陆海军大元帅大本营、广州和武汉国民。

抗日战争开始后，国民最大的变化是设立了国防最高委员会，统一党政军的指挥，使整个行政转入了站时的轨道。

新民主主义政权在取得全国政权以前，各根据地相继建立了工农民主政权、抗日民主政权、人民民主政权。二、近代中国行政管理的特点

1、半殖民地化和近代化的并存及双向演化；

行政管理和方式方法日趋半殖民地化，表现在两个方面：一是领土主权的不完整性；二是行政管理机构的半殖民地化。

西方资本主义侵入中国，一方面阻碍了中国行政管理近代化的进程，另一方面又充当了中国行政管理近代化“不自觉的工具”。

2、民主的形式和的实质；

3、以党治国，党政关系复杂多变——政党是近代中国政治生活方面的最大变化；《训政纲领》，从法律上确立了一党专政的政治。 4、军政合一，以军干政相当普遍； 5、法律条文与实际情况相异；

《中华约法》将内阁制改为总统制。 6、行政效率和社会效益的反差；三、近代中国行政管理的发展趋势

1、旧的管理已经崩坏，改革成为时代潮流。

2、新的社会因素逐步壮大，行政管理日趋民主化和科学化。

3、党领导的新民主主义政权，为行政管理的现代化开辟了广阔的前景。

第九章晚清的行政管理第一节行政的调整与改革一、洋务机构的设立

（一）总理各国事务衙门——1861年1月20日

鸦片战争之前，清外交事务分别由礼部、理藩院兼管。

1860年，英法联军攻入北京，清被迫设立抚夷局，负责办理议和之事。后来在抚夷局的基础上正式设立总理各国事务衙门。又称“总署”或“译署”。名义上属礼部节制，实际地位与各部院平行甚至在各部院之上。

1901年，根据《辛丑条约》的规定，清将总理衙门改为外务部，班列六部之首。总理衙门分总署大臣和章京两级。总署大臣分为三种： 1、总领大臣； 2、帮办大臣； 3、大臣上行走。章京分为四种： 1、总办章京； 2、帮办章京； 3、章京； 4、额外章京。

总理衙门的职权广泛，主要有： 1、管理外交事务； 2、办事洋务； 3、负责边防事务；

4、负责有关官吏的选任和专业人才的培养教育。总理衙门与旧部院比较起来，有一些新的特点： 1、简化办事机构； 2、分工办事，人有专责； 3、严格挑选职员，禁止捐纳； 4、建立住宿值班制； 5、节约行政经费，杜绝奢靡； 6、简化办稿手续，加强保密； 7、奖惩分明，激励勤勉。

总理衙门的性质：

总理衙门是一个既有买办性又有近代性的行政管理机构，说它具有买办性，是因为它基本上是适应外国资本主义侵略中国的要求而设立的，各国列强正是通过这个特殊的机构加强了对中国内政和外交的干涉和控制。总理衙门的设立成为中国行政管理机构半殖民化的重要标志；

说它具有近代性则因为它是当时清设立的第一个正式的负责对外事务的机关，填补了中国长期以来没有专门外交机构的缺陷；另外，总理还兼办洋务事宜，管理近代工矿企业和近代教育文化事业，这对于长期实行封闭行政管理的清来说，无疑是一个重大改革。而总理衙门的办事机构和办事制度透露出新的色彩，也说明中国的行政管理终于迈出了艰难的近代化脚步。

（二）设立南、北通商大臣南洋通商大臣初为五口通商大臣。

1870年，清裁三口通商大臣，所有洋务海防皆由直隶总督兼理。（三）设立总税务司（四）设立同文馆

1862年，同文馆在北京正式开办，是一所学习外国语音文字和科学技术的学校。二、戊戌改革与“新政”的推行

（一）“百日维新”期间的行政改革——19年6月11日，光绪皇帝“明定国是”。 1、在行政机构方面，加强变法的决策机构，撤去闲散重叠的衙门。 2、在人事方面，改革保举人才的条件，废除八股，改试策论； 3、在行政运作方面，提倡上书言事，严格办事章程。（二）新政期间行政机构的局部调整

维新新政时，成立了督办政务处，以、李鸿章、荣禄为督办政务大臣。督办政务处是清指导和推行“新政”的核心机构。

新政中有关行政改革的主要内容： 1、改总理衙门为外务部； 2、设立商部； 3、设立巡警部； 4、设立学部；

5、设立财政处、练兵处和税务处； 6、撤裁有名无实的衙门。

三、预备立宪与封建帝制的结束

1906年9月1日，慈禧太后正式下诏预备立宪。（一）“厘定官制”

清的预备立宪是从“厘定官制”开始的。（二）宪政的准备

宪政编查馆草拟了大纲。（三）责任内阁的成立

1911年，清下诏颁布了“新内阁官制”，“责任内阁”成立。

武昌后，清颁布《十九信条》，解散皇族内阁，任命袁世凯为内阁总理大臣，组织“责任内阁”。

《十九信条》在形式上缩小了皇帝的权力，扩大了国会的权力。这就在法律上把皇帝降到了虚君的地位，而使内阁成为最高行政中枢，体现了真正的责任内阁制的精神。对封建行政的改良，标志着中国封建君主权力的萎缩。

第二节地方行政的变革一、、设省

1884年11月17日，设立省。 1885年10月，设立省。意义：

、设省是晚清行政管理的大事，它说明了加强边疆地区的控制和管理，已经成为清面临的一个十分重要的问题。二、盛京改制与东三省行政改革

盛京改制是东北地区行政由军事统治向民政管理转换的开始。

这不仅有利于东北经济的发展、满汉交往，而且统一了行政，为特别地方行政改革提供了经验。

三、省以下地方行政改革的基本精神

精简机构，明确各级行政机构的职责，统一事权。

第三节行政运行与行政监督一、行政决策的特殊形式

慈禧太后垂帘听政的决策延续了40余年。从决策程序上看，军机处是皇帝直接掌握的机要室。军机处加强决策保密制度的措施： 1、加强封印管理； 2、严防走漏消息；

3、加强文书档案的管理；

督办政务处成为了清“新政”改革的核心决策机构。二、行政执行的混乱和阻力

造成混乱的原因是军机处、六部和总理衙门的职能关系未理清。“百日维新”期间的行政执行遇到的阻力：

1、最高决策权的二元化：慈禧和光绪决策权不统一； 2、改革缺乏军事力量的保证； 3、顽固派的顽强抵抗； 4、地方的敷衍塞责。四、清末行政执行的新变化

1、各部实行专任之法，做到权责一致； 2、加强各部尚书的行政权力； 3、建立办公会议制度；

4、行政执行逐步规范化、标准化。

“责任内阁”成立后，行政执行又有了一些新的变化： 1、统一了事权；

2、改变越级奏报的惯例； 3、明确各部的自行处置权。三、行政监督

（一）都察院行政监督功能的强化《都察院整顿变通章程》的主要内容： 1、改革都察院内部机构； 2、简化监督程序；

3、改革御史推荐办法。

（二）资政院、咨询局的行政监督

实现方式：通过议事权、咨询权和纠核权来实现的。（三）弼德院的行政监督

弼德院作为皇帝的咨询机构，用以制约内阁。难以发挥制约行政机关的作用。（四）行政裁判院和审计院的筹建

1906年9月，清制定并颁布了《行政裁判院官制草案》和《审计院官制草案》。行政裁判院负责裁判行政人员在行政活动中因违法而导致的被控诉事件。

第四节行政的管理一、废科举兴学堂的意义：

1、不仅是中国教育史上的一件大事，更是近代史人事行政管理方面的一次最重要的变革；

2、新式学堂的兴起和大量选派留学生，培养了一批新式知识分子，促进了行政的知识结构的改善。二、清末任用制度改革的具体措施：

1、停止捐纳； 2、裁汰幕僚书吏； 3、职官分级。

三、学部根据外国公务员制度关于大学生毕业后要经过国家“学成实验和入官实验”两项规定，制定了《考试游学毕业生章程》。

第十章南京临时的行政管理

1912年1月1日，孙中山作为中华临时大总统，在南京宣誓就职。第一节的行政

南京临时的性质：是一个具有资产阶级民主共和国性质的，它是中国民族资产阶级按照西方民主共和国的模式改革中国社会的一次尝试。

南京临时的建制原则：是依据“三权分立”的原则建立起来的总统制。一、临时大总统

临时大总统是南京临时的核心，既是国家元首，又是最高行政首长。职权： 1、军权； 2、和战权； 3、创制权； 4、任免权； 5、复议权； 6、设置权。

南京临时行政的特点： 1、机构的设置比较合理和集中； 2、实行总统垂直管理领导制；

3、行政各部建制的顺序适应了当时形势的要求。

但是，由于受当时历史的，南京临时的行政建制并不很完善，权限划分比较粗放，带有较多的“临时”色彩。

二、《中华临时约法》中设计的责任内阁制

《临时约法》的性质：1912年3月11日公布。这是一部资产阶级性质的法律文献，是南京临时立法建制方面最重要的成果。

《临时约法》与《临时组织大纲》的区别：就是不采取总统制，而是采取责任内阁制。临时大总统的权力受到各方面的：

1、参议院决议的； 2、参议院同意权的； 3、国务员副署的； 4、事实上的。

第二节地方的行政一、南京府

府知事——掌管行政。二、省军的两种类型

1、湖北类型——总统制类型； 2、福建类型——内阁制类型。

三、军政分府的特点是军政、民政、财政合一。四、县

县级政权是南京临时行政中变革最不彻底的。

第三节行政运行与行政监督一、行政决策

（一）临时大总统在决策中的地位

临时的最高决策机关是临时大总统与各部总长组成的国务会议。临时大总统作为国务会议，在决策中起着决定性的作用。

（二）临时参议院对行政决策的影响

临时参议院是南京临时的最高立法机关，临时参议会实际上参与行政决策。（三）参谋本部在决策中的作用大元帅大本营是最高军事指挥机关。

参谋本部实际掌握着军事决策权和部分行政决策权。二、行政执行的基本情况

（一）严格办事规程，保证决策的贯彻执行（二）改革文书制度，提高行政效率一，简化文书种类，统一公文格式；二，规范公文处理程序，加速公文处理；三，革除封建称谓，使用公元纪年。（三）行政执行中的种种阻力

1、外国列强和封建势力的破坏；

2、临时内部成分复杂，意见极不统一； 3、“次长内阁”难以有效运作；

4、临时没有控制地方政权，难以将决策贯彻下去。

三、行政监督——最大区别是创建了议会监督制。

临时参议院对的监督方式有： 1、决议临时的预算； 2、检查临时的出纳； 3、议决临时大总统交议事件； 4、答复临时大总统咨询事件； 5、对临时大总统的行为行使同意权。

第四节行政的管理一、行政选拔与任用

1、选拔原则：选贤任能、惟才是举。

2、行政任用方式：委任制。文官可分为简任官、荐任官、委任官。二、的考核与奖惩

行政考核的内容：工作勤惰、优劣、迅速、操行是否公忠、严谨、廉洁、学识是否胜任并有增进等。

行政奖惩原则：以德为主，德才兼备，赏罚分明。行政奖惩方式：以精神奖励为主，辅之物质奖励。

第五节南京临时行政的延续

此类或机构的特征有：军事性、临时性、过渡性、变异性。一、中华（护国）军务院的行政

1916年5月8日，在广东肇庆成立中华民务院，是一个具有全国性质的临时军事政治机关。事实上，它只是一个松散的联合体。二、中华（）军

孙中山为军大元帅，军的行政是大元帅一元制。从上看，军改组后，有如下变化： 1、改大元帅制为总裁合议制——从形式上看； 2、设内阁式的政务院； 3、设机构性质的参事会； 4、设军事委员会和参谋部。

三、中华（）的行政

性质：是一个与北洋军阀对立的，按总统制原则建立。总统总揽政务，发布命令，统率海陆军，任免文武，对外代表中华。四、陆海军大元帅大本营的行政五、广州国民的行政

广州国民是在陆海军大元帅大本营的基础上建立起来的。

广州国民的行政与陆海军大元帅大本营比较，有明显的特点： 1、“以党治国”的原则更为明确； 2、采取委员会议制；

3、实行党政合一的“一权制”。六、武汉国民的行政

武汉国民对国民的行政作了若干的变更： 1、加强对国民的领导； 2、取消制，实行常委集体领导； 3、改变国民委员会开会的法定人数； 4、扩大行政机构；

5、吸收部分党员参加工作。

第十一章北洋军阀的行政管理

北洋军阀的四个时期的共同特点——实行军事。 1、1912年3月至1916年6月，是袁世凯统治时期； 2、1916年6月至1920年7月，是皖系军阀统治时期； 3、1920年7月至1924年10月，是直系军阀统治时期； 4、1924年11月至1928年6月，是奉系军阀统治时期。

第一节行政的频繁变化

一、袁世凯统治时期行政的三个阶段：

（一）责任内阁制的破坏时期

1、通过扩大临时大总统的辅助机构，掌握实权，把的有关部门架空； 2、通过安插亲信控制内阁；

3、通过频繁更迭内阁，使之成为自己的附庸； 4、通过操纵国会选举，将自己选为正式大总统。（二）总统的时期——总统制

总统制阶段袁世凯对机构作了重大改组：

1、撤消，设立政事堂，使总统府成为最高行政机关； 2、修改行政各部官制，使各部失去行使职权的权力； 3、炮制《修正大总统选举法》，直接为恢复帝制做准备。（三）洪宪帝制时期及以后。

袁世凯称帝复辟对行政所作的变动： 1、修改政事堂组织令，改变国务卿职权；

2、颁布《文官官秩令》，恢复帝王时代的官阶名称； 3、改变官府名称。

二、皖系军阀统治时期的行政

段祺瑞的超责任内阁

1916年，黎元洪依据《临时约法》继任总统，任命段祺瑞为国务总理，组成新内阁，新内阁采用责任内阁制，段祺瑞将内阁临架于总统之上，试图把总统变成自己的傀儡，实现个人，因此时人称段内阁为“超责任内阁”。三、直系军阀统治时期的行政

（一）文人总统徐世昌的组阁原则：扶强抑弱，兼顾平衡：

1、在内阁总理的选择上，当各派军阀力量强弱有明显差别时，总理人选必然出自较强的一派，当各派军阀力量无明显差别时，就选择无军阀背景的；

2、在内阁阁员的选择上，当各派军阀力量明显，较强的一派在内阁占的比例要大些，当各派军阀力量不明显，阁员平衡。

（二）“贿选总统”——曹锟

四、奉系军阀统治时期的行政

1924年，段祺瑞担任中华临时总执政。

1927年，张作霖自任陆海军大元帅，军实行大元帅制。 1928年，中华民宣告灭亡，结束了北洋军阀的统治。

第二节地方行政的演变

袁世凯——《划一令》，正式确定了省、道、县三级地方行政管理。一、省的行政

公布新的《省官制》，将民政长改为巡按使。

1922年，军政长官的名称变化：督军改为“督理”或“督办”，同时将拥有两省数省地盘的军阀任命为“巡阅使”；对割据一省的军阀则授予“护军使”头衔。二、道的行政

袁世凯设道的思路：“虚省而实道”。道的行政首长初名观察使，后改为道尹。道是袁世凯为分散省权而强化起来的一级行政区域。

三、县——1914年《县官制》颁布后，县知事由隶属于省行政长官改为隶属于道尹。四、市——以工商业为主的新的行政单位，最早出现于1911年，江苏省。

第三节行政运行与行政监督一、行政决策的趋向

北京的行政由责任内阁制改为总统制。大总统的决策过程与封建皇帝的决策过程已没有本质的区别。

袁世凯为了有效地作出决策，专门设立政事堂作为辅机构。二、直系军阀统治时期行政决策的三个阶段：

1、直奉联合控制决策权； 2、直系利用兵权支配决策权； 3、曹锟以大总统名义直接掌握决策权。三、北洋军阀统治时期行政执行的两个基本趋向：

1、决策是否执行往往以掌权军阀的意志为依归。 2、决策能否执行以掌权军阀的实力消长为依归。

四、造成北洋军阀统治时期行政执行混乱的原因：

1、混乱，权限不清；

2、政出多门，有令不行，有禁不止； 3、内阁派系复杂，互相牵制； 4、内阁更迭频繁，政局动荡。五、行政监督的新形式

（一）立法机关的监督安福国会——皖系军阀操控。（二）司法机关的监督 1、普通司法机关

大理院——最高审判机关；总检察厅——最高检察机关。 2、专门的行政诉讼机关平政院——行政裁制机关；肃政厅——行政机关。（三）审计机关的监督

第四节行政的管理

一、北洋军阀统治时期选拔任官方式：

文官考试、甄别、甄用三种。

文官考试分文官高等考试（分为四试）和文官普通考试。

甄别是指对未官考试已任用的，采用甄别办法，验证现任官资格，决定其去留的制度。

北洋官俸的种类：1、月俸，平时采用；2、年俸。北洋文官保障的具体内容：

1、文官非受刑法的宣告、惩戒法的处分不得免职； 2、文官非本人同意，不得转任同等以下职位； 3、文官免职或休职须经上一级的长官执行。

文官的抚恤金分为：终身恤金、一次恤金、遗族恤金。

第十二章抗战前南京国民的行政管理

1928年10月《训政纲领》规定，在训政期间，由全国代表大会领导国民行使政权。

第一节的行政

南京国民的，包括国民、五院、五院所属各部三个层级。一、国民内部组织机构

（一）国民——首脑，又是国家元首。（二）国民委员会二、五院及其所属机构

1、行政院——1928年10月设立，国民的最高行政机关。行政院院长由执行委员会选任并向其负责。

2、立——1928年12月设立，最高立法机关。立由执行委员会选任。

3、司——1928年11月设立，最高司法机关。下设司法行政部（后取消）、最高、行院、公务员惩戒委员会等机构。

4、考试院——1930年1月设立，最高考试机关。 5、监察院——1931年2月设立，最高监察机关。

南京国民的五院制与孙中山构想的五院制的区别：是有本质区别的。孙中山是主张宪政开始后才实行五院制的，前提是经过训政后，人民已经会掌握四种政权，依人志执行五种治权，其目的是为了“还政于民”。

而南京国民的五院制提前到训政时期实行，而且将人民的四种政权付托给，并由指挥、监督行使五种治权，其实质是利用训政以剥夺人民的权力，实行一党专政。三、五院以外国民直辖机关

军事委员会设于1925年，1928年北伐后取消，因战争需要，又于1932年3月恢复。四、中政会与国民的关系

南京国民成立后，为加强对行政活动的控制，采取了两个重要的步骤： 1、颁布《训政纲领》，从法律上确立一党专政的政治； 2、提高政治会议（简称中政会）的地位。

1928年将中政会正式确立为“全国实行训政之最高指导机关”。

第二节地方的行政

1928年实行训政后，地方行政普遍实行了城乡分立的双轨制行政。一、省

全国有28个省，6个特别市（南京、上海、北平、天津、青岛、西安）、2个特别行政区（东省、威海卫）、2个民族地方（蒙古、），共38个省级行政单位。二、行政督察专员公署是省的派出机关，适应部署内战需要而设立的。三、市的种类：直辖市（直隶于行政院）、和省辖市（直属于省）。四、县——1927年6月明令各省一律采取制。五、市、县以下自治组织

1930年《市组织法》，将市划分为区、坊、闾、邻。

县以下的地方自治组织为：区、乡（镇）、闾、邻。

第三节行政运行与行政监督

一、中政会的决策和国民的决策南京国民行政决策的中心：中政会。

出席会议的有：常务委员会正副、国民、五院正副院长、军事委员会正副委员长。二、行政执行的重要措施

（一）改委员会合议制为首长集权制（二）改良公文处理，简化施政程序 1、实行会签制度；

2、公文加用标点和分段，采用语体文； 3、推行公文检查制度。（三）推行省府合署办公制度三、行政监督的发展趋势

1、取消了人民的监督； 2、加强的监督；

3、扩大了监察院的监督范围。监察院行政监督的三个系统： 1、监察院本部：负责对的监察事宜； 2、派遣监察使：分赴各监察区，进行巡回视察；

3、审计监督：监督国民所属全国各地机关预算、计算、收支及稽查财政上的不法行为。

第四节行政的管理一、行政的纪律

1、按期到任； 2、奉公守法； 3、忠勤服务； 4、保守秘密； 5、职务专一； 6、敦品远嫌。

二、公务员享受经济待遇的形式：依职位而定，主要有：

俸给、公费及恤金。

三、考绩以平日工作、学识、操行三项为标准。四、的惩处分为：解职、降级、记过。

第十三章抗战期间国民的行政管理

临时全国代表大会

1938年3月在武昌召开。大会通过《抗战建国纲领》，确定了抗战救国的总方针；决定改变领导，实行总裁制，选举蒋介石为总裁，建立起以蒋介石为领导核心。

一、国防最高委员

国防最高委员会长由总裁兼任。特点：

1、集治权于一身，直接参与行政管理活动，这与中政会不对外发生关系不同；2、不仅有统辖一切政治、军事机关的权力，而且操有的最高权力，一切党的机构均受其指挥，这与中政会仅居于党政联系地位也不同。

因此，它实际上抗战期间统一党政军领导的最高权力机关。蒋介石以总裁名义担任国防最高委员会委员长，就成为集党政军大权于一身的者。二、军事委员会内部领导及机构的调整

1、改变领导； 2、进一步扩大编制； 3、进一步加重职权；

可见，委员会在抗战期间也发展成为国民中地位最高权势最重的机关，它名义上直属国民，但实际权力远在国民之上。

三、设立“机关”——国民参政会

1938年3月正式设立国民参政会，参政员由国民遴选。

国民参政会闭会期间，设驻会委员会，其任务以听取各种报告及决议案的实施情况为限。

国民参政会共召开13次大会。

四、1943年国民改组后行政的变化：

1、扩大了国民的职权； 2、提高了国民委员会的地位； 3、增强了行政机构运作上的效率；

4、也加强了蒋介石个人对行政活动的控制，便利了他个人。

第二节地方行政的调整一、省行政的调整

省设秘书处及民政、财政、教育、建设四厅。二、新县制行政层级结构大体如下

县——为地方自治单位，按面积、人口、经济、文化、交通等状况分为不同等次。区——为县的辅助机关，代表县督导各乡（镇）办理各项行政及自治事务。乡——规模以10保为原则。

保——规模以10甲为原则，设保办公处，设保长一人；甲——规模以10户为原则，设甲长一人。

推行新县制的宗旨：目的是把地方的政治、财经、教育、武装和民众统一起来，形成一个完整的基层统治网，强化统治。三、地方各级参议会的建立

县参议会为全县人民代表机关。

县以下“机关”有乡（镇）代表会、保民大会、甲民大会。

第三节行政运行与行政监督一、行政决策体系

（一）决策的权力中心——国防最高委员会（二）决策的技术系统——设计局

国防最高委员会为了有效地行使职权，加强对国家事务的管理，根据“行政三联制”原则，于1940年设立了设计局。

设计局主持设计的机构是审议会。

（三）决策的参谋系统——军事委员会委员长侍从室掌握了高级考核任免。二、行政执行的改进措施

1、在国防最高委员中设立执行委员会； 2、推行行政三联制；

行政三联制即按行政运行的顺序，将一切工作过程中分为计划、执行、考核三个阶段。每项工作在实施之前，必须有实施计划、执行、考核三个阶段。每项工作实施前必须有实施计划和经费预算；执行中，必须按计划实施；实施的结果必须进行严格的考核。

3、实行分层负责制； 4、推行幕僚长制；

幕僚长制是一种机关工作制度。国民将机关工作分为政务工作和事务工作，主管长官主要负责政务工作，而常务次长、秘书长、主任秘书、支部等官吏则主要负责事务工作。负责这些事务工作的长官就是幕僚长。

5、改进公文处理办法。三、行政监督的新形式

1、国防最高委员会的监督； 2、对行政活动的控制； 3、国民参政会的监督； 4、巡回督导团的监督——各省； 5、法律监督和新闻监督。

第四节行政的管理一、省部级人事管理机构的健全

1942年9月《人事管理条列》，规定在和各省（市）设人事处或人事室，掌理各部及各省（市）人事行政事务。二、考试与任官

国民所属官吏考试的种类：

1、公职候选人的考试，主要指省县参议员和乡镇民代表的候选人的考试； 2、任命人员的考试，主要是各级行政及技术人员的考试。三、考核与奖惩

公务员考绩分平时考绩、年终考绩、临时考绩。

1939年《公务员服务法》对公务员的纪律作了补充，将政治纪律放在首位，强调公务员“有绝对保守机密之义务”，未经长官允许，不得以私人或代表机关名义，任意发表有职务之讲话。

同时，对公务员的作风和服务态度又作了进一步的规定： 1、严禁奢侈放荡及治游、、吸毒； 2、不得兼任私营企业经理、董事长； 3、不得利用职务收取贿赂；

4、非职务需要，不利动用公物、；

5、执行职务，力求切实，不得畏难推诿，无故稽迟。四、俸给制度和退休制度

1943年《公务员叙级条例》对级俸的核叙作了具体规定，统一了公务员的核级标准，标志着国民公务员俸给制度的初步完善。

战时公务员退休的种类和条件：申请退休和命令退休。申请退休条件：

1、任职15年以上，年龄已达到60者； 2、任职25年以上成绩昭著者。命令退休条件：

1、年龄已达65以上者； 2、身体不能胜任者。

第十四章战后南京的行政管理第一节行政的变化

一、战后初期的行政与国民的改组

（一）政治委员会的恢复

1946年3月，六届二中全会通过决议，撤销国防最高委员会，恢复政治委员会。

（二）国民的改组

改组后的国民委员会与抗战期间的国民有三点不同： 1、扩大国民委员会的职权； 2、吸引部分以外的人士参加； 3、试行行政院负责制。二、“行宪国大”后的行政

（一）设立国民大会——全国最高权力机关（二）设立总统和总统府（三）五院行政的变化 1、行政院——最高国家行政机关。

行政院长由总统提名，经立同意任命，主要对立负责。 2、立——国家最高立法机关

实际的立法权仍掌握在中常会和总统蒋介石手上。 3、司——国家最高司法机关

大法官会议，行使解释、法律及命令职权。

4、考试院——国家最高考试机关，院长由总统提名经监察院同意后任命。 5、监察院——国家最高监察机关，行使同意、、纠举及审计权。

第三节行政运行与行政监督一、行政决策的两个阶段

（一）“行宪”前国民的行政决策

战后初期，国民行政决策的发源机关仍是国防最高委员会，国民改组后，政治委员会作为行政决策的发源机关。

改组后的国民委员会采取委员合议制。（二）“行宪”后南京的行政决策

（二）“行宪”后南京的行政决策

南京的行政决策和决策方式都发生了变化： 1、总统处于行政决策中枢的地位；

从形式上看，“宪政时期”南京的行政为责任内阁制。

2、行政院的决策。

行政院作为国家的最高行政机关，有大量的决策活动，决策均由行政院会议作出。3、3、对行政决策的控制。

1949年成立的控制行政决策的机关：非常委员会。二、南京行政执行的困难

1、领导班子不力：更迭频繁，难于保证行政决策的有效执行；

2、系统紊乱：职能部门各自为政、互不为谋、遇事推诿，形成无状态； 3、指挥失灵：有令不行、有禁不止、各行其是、各自为政的混乱局面。三、行政监督的方式

（一）的监督 1、加强对地方行政的控制； 2、加强对从政党员的管理； 3、推行“以党透政”的工作方式。（二）内部的监督； 1、监察院的监督； 2、立的监督； 3、总统的监督。

（三）对施政过程的监督。

每年度的施政计划必须分期进行严格的考核。

第四节行政的管理

战后南京在任官考试制度方面的重要变化，是强调了公务员的录用和晋升，必须通过考试才能确定。

公务员升等考试分二类：

一类是委任职晋升为荐任职的升等考试；二类是雇员晋升为委任职的升等考试。

“三法”：《公务员任用法》、《公务员考绩法》、《公务员俸级法》。

第十五章工农民主政权的行政管理

中国党“八七会议”提出建立苏维埃政权的口号：苏维埃——无产阶级领导下的工农民权制性质的政权。

中国党“六大”通过的《苏维埃政权组织问题决议案》，确定了以“工农兵代表大会”（苏维埃）作为红色政权的名称，并具体规定了苏维埃政权的任务、组建方式和机构设置。

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开。大会通过了《中华苏维埃共和国大纲》，选举了临时委员会，正式宣告了中华苏维埃共和国的诞生。

《中华苏维埃共和国苏维埃组织法》，明确规定了苏维埃政权的行政结构。

第一节行政一、的行政

中华苏维埃国家行政机关由人民委员会及其所属各人民委员会和各委员会组成。

人民委员会是国家权力机关——苏维埃代表大会及其选出的执行委员会的行政机关，在行政组织系统中居于最高领导地位。

任命委员会及其他成员均由执行委员会选任。第一届人民委员会是，第二届是张闻天。

人民委员会根据行政工资的需要和分工负责的原则，设立各种人民委员部和各种职能性的委员会。人民委员的任免权属于执行委员会。二、地方的行政

苏区地方行政区划的四种类型：

1、同关系密切的，处于直接领导下的。

如苏区的四省（江西、福建、闽赣、粤赣）、湘赣、闽浙赣、湘鄂赣。 2、受指挥，但以当地党组织和的领导为主的。

3、以地方党的领导为主的，无省建制但又直属的苏区，如琼崖特区； 4、基本同没有联系，由地方党组织和按苏维埃政权原则自行组建的。苏区地方行政层级的两种类型：

二是末与苏区连成一片的苏区，采用省、县、区、乡、村5级建制。乡（市）苏维埃是工农民主的基层政权机关。

三、工农民主政权行政的特点

（一）采取“议行合一”的管理；（二）贯彻民主集中制原则；（三）贯彻精简和效能的原则； 1、精简行政机构； 2、严格编制定员； 3、减少副职，不设虚位。

第二节行政运行与行政监督一、行政决策

中国党是苏维埃政权的领导者，党对苏维埃的领导主要表现在决策问题上。苏区行政机关的决策，主要采取合议制和首长负责制。人民委员会和地方各级苏维埃执行委员会实行合议制。

人民委员会所属各部和地方苏维埃执行委员会所属各部，则实行首长负责制。二、行政执行的经验

1、适当划小行政区域；2、广泛发动群众；3、抓好典型，以点带面。三、行政监督的基本原则——接受党的领导和监督。

党对行政机关的监督主要是通过设在苏维埃政权中的党团组织来进行。苏区行政监督体系：（一）人民群众的监督

1、自上而下的监督方式：是指人民权力机关的监督一是各级行政机关的领导成员由人民权力机关选举和罢免。二是各级行政机关向权力机关负责并报告工作。三是行政机关必须接受权力机关的法制监督。

2、自下而上的监督：是指人民群众对行政机关的直接监督。人民群众的直接监督有批评、建议、检举、控告等基本形式。负责接受并处理群众揭发控告的机关是工农检查部控告局。（二）工农检查机关的监督；（三）主管部门的监督；（四）审计监督。

审计委员会设于执行委员会之下，同最高国家行政机关人民委员会并列。

第三节行政人员的管理

1、苏区行政人员的选拔任用主要采取选举制、委任制两种方式。

2、苏区行政人员考核的具体方式

组织工作竞赛、检查评比、巡视工作的方式。另 3、苏区行政人员奖惩的具体方式

精神奖励、晋升职务、降职撤职几种方式。

第十六章抗日民主政权的行政管理

陕甘宁边区成立：1937年9月6日。

抗日民主政权的性质：是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个阶级联合起来的对于汉奸和反动派的民主政权。第一节行政

抗日民主政权是在中国党直接领导下建立的。

《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，正式确立了抗日根据地一元化的领导。

各抗日根据地民主政权一般设立边区、县、乡（村）三级政权机构。根据“议行合一”的原则，边区、县、乡都设有参议会作为权力机关。各抗日边区行政机构设置的层次：

（一）边区委员会——边区最高行政机关边区由边区参议会从边区委员中选任。（二）行政公署

各边区（陕甘宁边区除外）为便于推行政务，加强对下级的领导，按照实际需要，划分若干行政区，设置行政公署，代行边区的职权。

1、边区的代表机关——法律上不是一级政权机关，只是边区的代表机关。 2、本地最高行政机关

（三）专员公署——全称行政监察专员公署。

不是一级政权组织，是边区的派出机关，在边区的直接领导下督察和领导所辖各县的行政工作。

（四）县——抗日根据地推行政务的枢纽。

（五）区公署——在多数根据地，区公署是县的助理机关。（六）乡（村）——乡或村是抗日民主政权的基层单位。村公所

第二节行政运行与行政监督一、行政决策

党对抗日民主政权决策活动的领导，主要表现在两个方面：

1、各边区的施政纲领和重大行政活动，均由各地党的组织（局或分局）提出决策方案或建议，提请边区参议会和议决通过，形成正式决策，颁布执行；

2、各级的重要决定、命令、法令，须经同级批准，或事先商得同意，然后才颁布执行。

抗日民主政权自身的行政决策活动，进行集体决策的方式进行，在边区和县两级中，均设有进行集体决策的机关——委员会。

为了保证行政决策的正确性，减少失误，抗日民主政权在坚持党领导的前提下，十分重视征询和采纳各方面的意见和建议。抗日民主政权加强决策咨询工作的措施：

1、认真听取开明绅士和其他友好人士的意见； 2、注意征询专家意见；

3、重视下层群众的合理建议和执行反馈，出现问题及时修正。二、抗日民主政权行政执行的经验：

1、设立政务会议，依靠集体的智慧和力量，以保证各项行政决策的正确执行； 2、赋予行政首长以较大的权力，将集体领导与个人负责结合起来； 3、适当扩大下级行政机关的职权，实行逐级负责制。

4、实施精兵简政，提高行政机关的工作效能。——李鼎铭提出。

经过简政，各根据地改变了过去机构庞大、人浮于事的局面，达到了精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的，不仅克服了抗日根据地暂时的物质困难，而且提高了行政效率，改善了领导作风，健全了行政管理制度。三、抗日民主政权的行政监督

1、党的监督；

2、参议会的监督——参议会是的法定监督机构； 3、行政系统内部的监督；

《陕甘宁边区政纪总则草案》，规定了工作人员应遵循的基本原则和组织纪律。 4、群众民主监督。一是平时监督；

二是通过群众团体进行监督；三是选举过程的监督。

第三节行政干部的管理一、干部管理机构与管理形式

边区各级所属的干部由民政厅统一管理。二、干部的选拔和任用

抗日根据地在选任干部方面，坚持任人唯贤的路线。任用干部的标准是： 1、拥护并忠实于边区施政纲领； 2、德才资望与其所负职务相称； 3、关心群众利益； 4、积极负责，廉洁奉公。

边区各级行政人员的任用主要采用选举制、委任制、聘任制三种方式。二、干部的教育培训

1939年成立了干部教育部。三、干部的考核与奖惩

考核方式： 1、平时考核； 2、定期考核；

3、临时考核——在干部调动离职时进行。四、奖励的方式

名誉奖、物质奖、记功。

五、抗日民主政权干部的福利待遇遵循两条基本原则

1、不得高于熟练劳动者的所得收入； 2、实行俸以养廉的原则。

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