公共部门人力资源问题研究
【摘要】 “人才兴之，庸才毁之”，我国自古以来就重视人才的发展。作为录用的基本依据，考试是筛选人才的有效途径。因此，古今中外的公务人员录用基本上均为考试录用制。作为公务员制度的显著标志和基本特征，考试录用制度为公务员管理注入了平等参与、公平效率、竞争择优以及民主法制等价值观念。我国的考试录用制度虽然经历了很长的一段历史演变，已有一定程度的发展，但是仍然存在诸多不完善之处。本文将以纵向——历史的角度和横向——中外对比的角度，指出当今我国公录用制度的不足之处，并提出若干分析后的思考意见。
【关键词】 公 录用制度 建议
一、我国公录用制度的历史概览
1、历史渊源——科举制度
我国公录用制度可以追溯到古代的科举选官制度。科举制度作为古代的选官制度开始于隋朝，废止于清朝光绪皇帝执政期间。科举制的创建标志着中国古代开始采用考试的方式来选拔。它区别于以往主要采用的各种形式的推荐办法。所谓的科举制就是设科取士，即通过设置分门别类的考试，把考试成绩定为确定人选的首要标准。
科举制是我国古代历史的一个伟大的创举，它开创了中国历史独特的通过考试来选拔任用官吏的。它的出现对近代西方文官制度的产生和当代我国公录用制度的形成有着深远的影响。首先，科举制强调平等，它允许读书人自由报名且不受喜好的影响和干预，不用考虑报考人的家庭出身、财产多寡，保证了有志之士均有平等的参考机会，体现了“平等”的原则。其次，科举考试体现竞争原则，强调“一切以呈文为去留”，完全以考试成绩来决定考生是否能被入选，提倡人人平等的考试，改变了以往朝代只重门第、不重才能的状况。最后，科举制突出择优，只有在参加考试后才能被授予官衔。因此，科举制强调的“平等竞争，择优入仕”的精神为西方现代意义上的文官制度和我国的公务员录用考试制度都奠定了基础。
2、公录用制度的变迁
我国公录用制度是在我国干部录用的基础上发展起来的。新中国成立之初，干部的录用主要采取三种形式：第一，大中专院校学生毕业之后，由国家统一安排单位，各机关被动接受；第二，相关组织相互调配、安置退役军人；第三，招募社会上符合条件的人员。这几种形式虽与当时高度集权的管理相适应，且在当时起到了一定的正面效果，但是随着社会主义经济的不断发展，这种统管统分的人才分配制度在实践中也暴露了很大的弊端。首先，这种人才分配制度缺乏竞争激励机制，不能充分调动各方面的积极性；其次，选才视野局
限于较小的范围，且缺乏任用选人的标准，年轻优秀人才难以脱颖而出，真正被分配到适合的岗位；最后，选人用人缺乏客观统一的参考标准，程序也极其不规范，负责人主观随意性较大。
党的十一届三中全会以后，同志在《党和国家领导制度的改革》一文中明确提出，要“打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”；“随着建设事业的发展，还要制定各个行业提升干部和使用人才的新要求、新方法。将来很多职务、职称，只要是考试合格，就应当录用或者授予”等重要思想，为我国干部人事录用制度的改革指明了方向。上世纪80年代初我国开始引入公开竞争机制，在干部录用中选用考试手段、择优录用。1987年在党的十三大开始提出建立国家公务员制度，为国家公录用制度的建立奠定了基础。1988年七届全国一次会议明确提出：要依照《国家公务员条例》来确定考试机制，通过考试择优录用各级公务员。19年考试录用制度开始在我国实施。1993年通过的《国家公务员暂行条例》明确提出了国家公务员的录用概念，并规定考试录用公务员的录用范围、录用的标准以及考核办法等，这标志着国家公务员的考试录用制度开始步入规范化、法治化轨道。而紧接着《国家公务员录用暂行规定》的发布又进一步明确了公务员录用制度中“凡进必考”的原则，同时更加明确和详细地规范了考试录用的相关程序。2005年《中华人民共和国公务员法》颁布，其中明确规定：“录用担任主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员，采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。”自此，公录用以法律的形式确定下来。
二、我国公录用制度的现状分析
公录用制度是我国干部人事制度改革成功的领域之一，是实行公务员制度最大的亮点。我国公录用贯彻公开、平等、竞争、择优的基本原则，反对，杜绝用人制度上存在的种种弊端。最大限度地吸纳人才，提高了行政管理水平与公务员素质。自我国公务员考录制度推行以来，考试录用工作如雨后春笋般迅猛发展，公务员报考人数急剧上升，考试规模日趋扩大，“公务员热”现象显著。
1、我国公录用制度所取得的成绩
首先，现有公录用制度逐渐走向法制化。法制化包括两方面的内容——有法可依和有法必依。有法可依主要是我国有关法律和法规对国家公录用制度做了比较明确的规定。表现为考试录用的基本原则、资格条件、录用程序、考试办法、考试类型、主考机关、命题、监督及阅卷等都有相关的法律、法规，它们共同构成了一个完备的公录用法律体系，指导着考试录用的进行。有法必依是要求考试录用必须严格按照有关法律和法规的规定进行实施。
其次，现有公录用制度具有公开性。我国法律规定公录用一般以公开方式进行，凡符合报考条件的公民均可报考，不受阻挠和歧视。而且将报考条件、对象程序、时间和地点、考试成绩及录用等都公布于众，接受广大人民群众的检查和监督。
最后，公录用制度逐渐规范化。我国公录用工作经过十多年的建设，已初步形成了规范化的考录模式，确定了公务员素质测评指标体系，规范了考试录用工作各个环节的程序，形成了公务员公共基础知识、专业知识、技能、个性品质及与岗位相适应的其他素质的测评内容，完善了笔试、面试、体检、考核、录用的配套方法，同时制定了考务管理及考录监督的有关规定等。2、我国公录用制度存在的问题
任何一项制度都不可能是一成不变的，它必然遵循与时俱进的规律，不断改进和完善。因此，我国的公录取制度在实施中也需要与时俱进，如果不保持与时代发展相匹配的运行机制，则会暴露出一系列问题。由于新世纪对人才的定义与要求的变化，公务员考录制度也面临着诸多需要改进与完善之处。
首先，主考机关与用人单位分离。我国公录用制度主要采取的是“公开竞争模式”，是指所有应试者都要参加由主考机关统一组织的公开竞争考试，一般要参加笔试、面试、考核、体检等程序，考试后，根据考试分数的高低排出先后顺序，再由用人单位从高分到低分择优录用。其中主考机关与用人单位分离，当今我国的公务员主考机关不是级别过低，就是缺乏完整的主考组织设置。主考机关与用人单位之间没有直接沟通的机会或隶属关系，因而出现用人部门和主考机关欠缺有效沟通的现象，不能很好地反映考生与拟用人职位的匹配和适应情况，因而会导致用人部门挑选不到适合的人才。
其次，单一形式考试形式难以达到人职匹配。公均是通过同一种考试方法进行，即通过公开报名、笔试、面试、考核等顺序进行。然而，同一用人部门的职位需求是不同的，不同级别的空缺职位在选人的要求上也会有差别，例如管理类公务员和技术类的公务员在职位上会有不同的要求和专业倾向，都采用同种考试形式，选出的未必是合适职位的人才。
最后，考试方式与内容尚欠科学性。录用考试的主要手段是笔试和面试，缺少多方位的考察，如情景模拟、心理测评、笔迹辨析等在企业招聘过程中比较热门的辅助方法。而且面试的通过率很高，决定综合成绩的还是笔试成绩，面试变成了走过场，使面试工作在整个考试录用过程中效率降低。在考试内容上，题目设置复杂，或偏或难，重记忆、轻应用，基础行政能力测试部分出题无新意，甚至考生背下复习资料就能应对考试。这样的考试在区分人才能力上欠缺科学性。
三、国外公录用制度经验借鉴
1、西方国家文官考试录用制度发展概览
本文解读国外公录用制度，主要是对英、美、德等西方发达资本主义国家文官制度进行研究，从而有效借鉴其成功经验，以期推动我国公录用制度不断走向成熟和完善。
首先，英国的文官考录制度是西方公务员考录制度的鼻祖。在1870年，英
国颁布枢密院令，以法律法规的形式确立了通过考试录用的制度，不允许再靠关系、靠权力来录用。考试录用制度的建立开创了英国国家公务员法的先河，同时也用这种方式确立了全世界第一个公务员制度。
其次，美国的文官考虑制度始于《彭德尔顿法》的制定。1883年《彭德尔顿法》的颁布标志着美国公务员制度的建立。这个法律的核心内容就是功绩制，通过竞争性考试选拔公职人员，并且从低级公务员开始。该法还规定，凡是经过考试被录用的人员，不得因政治原因而被免除等。1978年10月，美国国会通过了《文官制度改革法》，与原来《彭德尔顿法》相比，第一次确定了联邦人事制度应遵循的九条功绩制原则，进一步完善了文官考试各项制度。
最后，德国文官考录制度也有悠久的历史。远在1713年，普鲁士就规定法官、律师须经国家统一考试才能任命，1737年又规定凡与司法行政有关的都必须经过考试，1770年再次规定凡要到部门担任高级的必须具有一定的文凭，并通过部门组织的考试。1874、1879、1906年多次就考试的方法、内容通过立法程序进行完善，德国文官考试制度基本定型，日趋完备。第二次世界大战后，新成立的德意志联邦共和国实施了《基本法》和《联邦公务员法》等一系列法律法规，从而确立了现代德国文官考试制度。
2、国外公录用制度的特点
首先，设置明确。为了保证文官考试公正、客观，西方各国一般都设有主持考试的机构。英国文官考试机关为英国文官委员会，不受内阁、各部和任何政党的领导，1868年后并入文官事务部，但考试事宜仍由原文官委员会兼文官事务部副大臣负责。美国文官考试由录用和考试局负责，其设在文官委员会，1979年后由人事管理总局招考办公室负责。其主要职责为颁发考试合格证书、编制各种人员的名册、指导和监督各部委人事机构的考试业务工作。德国文官考试机关分层级设置，组织国家考试委员会负责高级职务的考试，文官委员会授权或委托各机关、各州自行组织考试委员会来负责上等职务、中等职务和简单职务的公务员的考试。
其次，考试的内容方法多样化，能全方位测评人才。西方公的内容一般包括文化知识测验、智力测验、技能测验、心理测验；考试的方法常有口试、笔试和实际操作。例如英国文官考试分为四个等级进行（包括行政级、执级、事务级、助理事务级），考试的方法具体为笔试、口试和品能测验，考试内容非常繁杂，涵盖科目比较广泛，但重点测试考生的知识、智力、技能和心理。美国对不同层级的公务员重点考核和测查的能力做了细致的规定来指导各层级的考试。德国文官考试采取双轮制，即考生只有在第一轮笔试及格后，才能参加第二轮口试，笔试的内容主要包括人文知识、外语和自然科学，适应能力、主动性、反应和合作能力则是口试重点测评的要素，考试合格后进行试用，试用期满经再次考试合格才能录用。
总之，西方发达资本主义国家公录用制度已经施行了几百年，已经成为社会公认的比较合理的公务员选拔方式，其中的一些精髓机制值得我们借
鉴。
四、未来我国公录用制度改革建议
通过对我国公录用制度进行纵向——历史发展变迁，与横向——中外制度对比分析，既能看到我国公务员考录制度的进步与发展，同时也明确了其中所存在的问题。对于有待完善的制度缺陷，要借鉴国外先进的经验，使公务员考录制度与时俱进，适应当今时代对人才的需要，不断优化公务员队伍。
1、理顺管理，设置专门的考试录用权威机构世界上实行公务员制度的国家大都设有专门承担公务员录用考试工作的机构，例如美国的人事管理总署、英国的文官事务委员会中的考试委员会与决选委员会等。我国公录用的机构设置、职责权限划分，应当坚持精干、效能、统一的原则，建立统一的公录用机构，形成公录用条块明晰、层次分明的管理机构体系。考试录用机构建立后，还要保证其相对性、权威性，有关部门不能干涉其正常工作。
2、考试形式多样化，分层级进行
在前面曾提到，西方文官录用通常实行分层级、多形式的考试方法。例如美国对初级公务员，主要着重对其协调能力、冲突管理能力、团队建设能力、影响和谈判的能力以及人力资源管理的能力进行评测；对中级公务员，组织机构要着重对其创造性思维能力、计划测评能力、顾客服务能力、是否具有凝聚力、财务管理能力和技术管理能力进行考察；而对高级公务员的测试，应主要对其战略决策能力和形式分析能力进行考核。这样，针对不同工作级别的考生，实行不同方式的测评，相较于我国公中的公共行政能力基础知识考试模块，其客观性与科学性大大提升。
除此之外，可以将心理测试、普通话水平测试、英语、计算机操作考试加入公内容，以此考察考生的综合素质和能力。目前我国公务员录用考试中心理素质考察不足，虽然我国公务员考录中的笔试部分包含了行政职业能力倾向，面试中有对人员情绪稳定性的考察，但这些仅仅考察了浅层次的公务员心理素质的某些方面，对于全面地了解人才、发掘人才潜在素质尚且不够。因此加设单独的心理测试环节很有必要。另外，由于日常工作趋于信息化与专业化，公务员对电脑、语言等相关知识的储备越来越重要，今后的公可以根据职位情况尝试在考试内容上加入对英语、计算机等知识的考察，促进公务员队伍整体办公能力与实践素质的提高。
3、始终贯彻“凡进必考”原则
“凡进必考”虽然是公务员录用的原则之一，但是原则的设立并不意味着完全的执行，在公务员录用的具体操作中，任人唯亲、任人唯熟的现象时有发生。“托关系、走后门”成为了我国考取公务员的潜在规则，最后被录取的往往都是背后关系雄厚的考生，对其他考生来说甚失公平。因此，严把公务员入口关，严肃处
理违反规则者，是秉承“凡进必考”原则的重要手段。
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