水利财务与经济 ２０１４．４中国水利 水利预算绩效管理工作的思考与建议 赵 莹 （水利部海河水利委员会，３００１７０，天津） 摘 要：在现代市场经济体系中，如何使财政资金的预算和产出很好地吻合，使财政资金的使用达到最大效益． 已是一个紧迫的问题。２１世纪初．我国水利部门开始探索绩效评价管理，并相继提出了一系列和措施对水 利预算绩效管理的组织体系和指标体系进行完善。但是目前，水利预算绩效管理体系还没有健全，在预算绩效管 理工作的职责、工作目标、评价结果等方面还存在诸多问题，有待进一步解决。针对现行的水ｊ｝ ｌ预算绩效管理机 制．提出了相应的建议 关键词：预算绩效；水利部门；组织体系；指标体系 Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｂｕｄｇｅｔ ａｎｄ ｏｕｔｐｕｔ ｉｎ ｗａｔｅｒ ｓｅｃｔｏｒ／／Ｚｈａｏ Ｙｉｎｇ Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｈｏｗ ｔｏ ｒｅａｃｈ ａ ｂａｌａｎｃｅ ｂｅｔｗｅｅｎ ｂｕｄｇｅｔ ａｎｄ ｉｔｓ ｏｕｔｐｕｔ ａｎｄ ｍａｘｉｍｉｚｅ ｔｈｅ ｂｅｎｅｆｉｔ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｆｉｎａｎｃｅ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｉｍｐｏｒｔａｎｔ ｕｎｄｅｒ ｔｈｅ ｍｏｄｅｒｎｉｚｅｄ ｍａｒｋｅｔ ｅｃｏｎｏｍｙ ｓｙｓｔｅｍ．Ｓｉｎｃｅ ｔｈｅ ｅａｒｌｙ ｏｆ ２１ｓｔ ｃｅｎｔｕｒｙ， ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｈａｓ ｂｅｅｎ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ Ｍｉｎｉｓｔｒｙ ｏｆ Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｗｉｔｈ ａｎ ｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ａ ｓｅ ｉｅｓ ｏｆ ｐｏｌｔｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｉｎｄｅｘ ｓｙｓｔｅｍｓ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｆｕｒｔｈｅｒ ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ ｉｓ ｎｅｅｄｅｄ ｉｎ ｐａｒｔｉｃｕｌａｒ ｔｈｅ ａｒｅａｓ ｏｆ ｗｏｒｋｉｎｇ ｔａｒｇｅｔｓ ａｎｄ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｒｅｓｕｌｔｓ．Ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ａｌｅ ｇｉｖｅｎ ｒｅｇａｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ． Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｂｕｄｇｅｔｉｎｇ；ｗａｔｅｒ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ；ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ；ｉｎｄｅｘ ｓｙｓｔｅｍ 中图分类号：ＴＶ＋Ｆ８１０．６ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１０００—１１２３（２０１４）０４—０００５—０３ 预算绩效管理的内涵 与西方实践 一预算开支以及计划项目进行绩 价．经过２Ｏ年的大规模制度改革． 形成了比较完善的绩效管理工作体 系 美国国会会计总署和总统预算 、效评价以及工作效率的审查 绩效 评价主要是从经济效益和社会效益 两方面展开．贯穿整个财政支出立 项阶段。通过对评价结果的分析，调 整财政资金的分配以及相关部 １．预算绩效的基本涵义 预算绩效是指预算资金所达到 的产出和结果 预算绩效是一种以支 出结果为导向、以项目成本为衡量、 以业绩评估为核心的预算管理模式． 与管理办公室牵手各部门．共 同组成了绩效管理体系 除美 国外，澳大利亚、新西兰、德国以及 门的长期规划．为的长期经济 目标制定、部门预算的编制以及预 算执行监督的责任落实提供有效的 依据。８年间．共实施了３００多项计 日本等国家也逐渐形成了较为完善 的预算绩效管理工作体系．并且进 行了广泛的应用 其根本目的就是将绩效理念融入预 算编制、执行和监督的全过程，更加 关注预算资金的产出和结果．通过改 进预算管理．优化财政资源配置．提 高公品和公共服务的质量．有效 提高财政资金使用效益。 ２０世纪７Ｏ年代末．预算绩效管 理起源于西方国家。为了反对 低效益行为．英国在１９７９年成立了 从已经践行预算绩效管理多年 划．为部门节省１０亿英镑．英 国的经济状况和部门的效率得到极 的国家来看．建立较为完善的预算绩 效评价工作模式主要受三方面因素 的影响：一是要明确绩效评价工作在 行政职能运行中的职责定位：二 是确定一套可行的绩效评价指标体 大改善。 美国也于１９７９年成立预算管理 办公室．针对国内的预算管理状况 制定了《关于行政部门管理的改革 系：三是建立保障体系．逐步完 善相应的制度．使得绩效评价能 和绩效评价工作应用》，规定所 有行政部门及其下属的行政机构都 必须对其负责的项目进行效益评 够客观公正的开展和运作．保证评价 结果得到有效运用 “效率组”．专门负责对的财政 收稿日期：２０１３—１２—１６ 作者简介：赵莹。高级会计师。 ５一 水利财务与经济 ＣＨＩＮＡ ＷＡＴＥＲ ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ ２０１ ４．４ 二、我国水利预算绩效管 理的改革与发展 １．我国推行预算绩效管理改革 实践 ２００１年．我国财政部组织考察团 赴美、德、英等国进行专题考察，学习 的预算绩效管理模式．并逐步完善项 标体系划分的准确性和科学性正在 提升．各个单位的业务部门越来越重 视预算编制工作．水利预算绩效管理 正在日趋完善 目储备专家评审、实施方案年度审核 以及项目完工综合验收等保障制度． 以确保绩效目标的正常运行 合理的 绩效评价体系与审查制度共同建立 起水利预算项目的财务管理制度框 三、水利预算绩效管理存 在的问题分析 架．有力地保障了预算绩效管理工作 先进的预算绩效管理经验．并组织召 开了全国范围的研讨会．对财政 支出的绩效评价模式进行专题研究。 从２００３年开始．财政部逐步开展了 对预算绩效管理的探索实践．逐步启 动了以绩效考评为核心的绩效管理 工作 ２００４年．组织召开绩效预算国 际研讨会 ２００５年．组织部分部 门开展绩效评价试点。２００９年，财政 部指导各部属财政部门开展绩效考 评工作 ２０１３年．国家召开了绩 效管理部际联席会议．按照该会议精 神．财政部配合各个部委完成对预算 绩效管理试点的验收评估工作 ２．水利预算绩效管理的现状 ２１世纪初．水利部成为财政部推 出的预算绩效管理Ｔ作的首批试点 单位．逐步展开对绩效评价工作的探 索实践 水利部较好地完成了试点项 目的预算绩效管理工作．其中水利部 负责实施的“水文经费项目”预算绩 效管理工作在全国绩效预算工作的 探索实践中产生了较大的反响 ２００４ 年．水利部结合水利行业的独特性． 针对水利项目资金支付管理的薄弱 环节．建立了一系列保障制度．以保 证部门预算绩效管理工作的顺利实 施。同时．水利部对预算项目的事前、 事中、事后管控进行有效加强，使水利 预算资金的使用效率得到很大提高。 ２００５年，依据《部门预算支 出绩效考评管理办法（试行）》，结合 水利行业项目的特点．水利部下发了 《关于进一步加强预算项目成果管理 和绩效评价的通知》，对水利部门预 算绩效评价的组织管理、运行程序以 及评价结果运用等方面予以明确．建 立了以“统一组织．分级实施”为原则 ６ 的顺利开展 ２００６年．水利部针对项 目绩效评价实施过程中的难点．组织 进行了《水利部直属预算单位行政事 业类项目绩效考评指标体系》的专题 研究．建立起能够覆盖水利行业主要 类别项目的具有普遍指导意义的水 利绩效评价指标体系．形成较为完 整、规范的文件。 ２００９年开始．水利部预算绩效管 理工作进入全面开展的新阶段 绩效 评价工作逐步实现从过去实施完成 后评价到对项目进行全过程绩效管 理模式的转变：管理模式也从以往财 务部门独家承担向以财务部门为主 导．预算涉及的各部门全面参与．齐 抓共管的管理方式转变：绩效评价结 果实现从单纯的考评项目向主动反 馈应用到预算安排中来的转变 通过近十年对预算绩效管理的 探索实践．水利部在绩效预算工作中 取得了一定的成绩。第一．树立了绩 效的理念．打破之前“重支出、轻效 果”的财政支出模式．增强了水利部 属各级预算单位重结果的“成本一效 益”观念：第二．提高了预算编制的科 学合理性以及预算执行的严肃性：第 三．极大地重视对项目实施效果的绩 效评价结果的应用．大大提高了财政 资金的利用效率 按照水利部现行绩效目标考核 制度．项目申报时。绩效目标应分为 年度绩效指标以及长期绩效指标 以 长期指标为例．应下设３个一级指标 和９个二级指标．如表１所示。部门 通过对绩效指标的层层细化．来保证 指标的可考核性 由表１可见．水利部门的预算绩 效管理体系正在逐步完善中．各级指 水利预算绩效管理从整体上来 看．还处于起步阶段，在制度建设、预 算执行以及组织管理等方面依旧存 在薄弱环节．水利预算管理还需要进 一步的探索实践．水利预算绩效管理 体系还需要进一步的完善。目前，水 利绩效管理工作主要存在以下几个 方面的问题： １．职责定位不清晰 在长期工作中形成的旧思想尚 未得到根本改变．管理工作中依旧存 在“重分配．轻管理：重使用，轻绩效” 的问题．绩效管理作为部门预算改革 的组成部分．实践时间较短．职责定 位尚没有清晰地树立起来 ２．目标设定不够明确，缺乏全 局的绩效计划 绩效评价目标设定的过程同时 也是为项目决策提供支撑和依据的 过程．绩效目标设定阶段需要对成本 与效益的比较来确定项目支出必要 与否．项目资金申请额度合理与否。 现实中有时进行绩效考评工作仅仅 是为了完成任务．很多部门为考评而 考评．其绩效目标的设定不够明晰， 大部分绩效目标设定依照是否符合 现行和财务规定来设计。带有明 显的审计特征．忽视了对项目效益的 考量。比较普遍的情况是．在项目执 行过程中或项目完工后再由绩效评 价机构制定绩效指标．经常忽略年度 绩效计划．没有实现与预算相结合的 目标，使绩效评价工作流于形式。 ３．评价指标体系有待完善 水利预算项目支出涵盖的范围 较广．包括经常性项目、建设购置类 项目、房屋维修类项目、研究类 项目以及管理类等各项支出．各类别 水利财务与经济 ２０１４．４中国水利 的具体工作内容差异较大．即使同类 别项目．之间也存在较大差异．建立 一表１绩效指标分析表 长期绩效指标 服务对象 满意度指标 经济 社会 环境 二级指标 数量 质量 时效 成本 效益 效益 效可持续影响 满意度调查 益 个完善的涵盖水利行业所有预算 一项目的评价指标体系是十分困难的 财政部现行的预算项目绩效评价指 级指标 产出指标 效益指标 标体系的应用范围比较窄．而且设 定的指标相对难以量化．不具备作 为全面评价项目指标体系的条件 年度绩效指标 现行的指标体系存在以下弊端：① 侧重合规性审查．忽略了对项目自 身可以达成实际效益的可量化指标 的审查；②侧重单个项目的可见效 益评价．忽视了项目实施所带来的 对生态、社会环境的附加效益的评 价：③现行的绩效评价指标体系中 定性指标多．定量指标少．投入指标 多．产出指标少．其指标体系的设定 无法全面系统地对预算项目进行科 学评价 ４．绩效评价结果运用不够充分， 难以发挥其应有作用 绩效评价结果必须要运用到预 算管理实践中．与部门预算编制进行 合理的衔接．才能真正地实现投入一 产出模式的预算效益良性循环．否则 不计效果的投入无法达成最终效益 目标 现行的水利预算绩效管理过程 中．对评价结果的应用尚缺乏明确的 指导思路．通常只是把其评价结果当 作相关部门支出项目的资料来建立 档案保存．或者仅仅当作新上项目管 理的借鉴 对于具体支出项目的资金 使用效益、社会效益、其中存在问题 以及该项目执行各环节相关责任．绩 效评价结果缺乏预见性和直接约束 绩效考评的结果难以影响预算决策 和预算控制．因此还未形成一个完整 有效的预算绩效管理模式 四、加强水利预算绩效管 理工作建议 加强推进预算绩效管理．是水利 事业发展新形势下提高水利资金使 用效率的重要方式．是确保财政资金 管理科学化、精细化的必要手段，是 服务对象 一级指标 产出指标 效益指标 满意度指标 经济 社会 环境 二级指标 数量 质量 时效 成本 效益 效益 效益 可持续影响 满意度调查 进一步提高公共财政管理的重 的法规、行业规定以及项ＩＩ类别的特 要要求．也是促进水利事业财政改革 点来加以确定 对于项目资金申报额 的迫切需要 要逐步完善水利行业的 度的确定．则需要相关的技术财务专 绩效预算管理．建立起科学合理 家依照行业内的定额．结合地区市场 的绩效预算管理模式 条件综合考虑多种因素来判断其合理 １．建立健全高效的组织体系 性。对从业人员及专家的专业素质要 应成立由单位负责人总负责．财 求比较高．同时需要多个部门甚至借 务部门主导．监察审计部门、人事部 助中介机构协调配合．并在应用过程 门、规划计划部门以及相关业务主管 中不断对数据库进行调整和完善 部门协助．各相关领域专家把关的预 ３．加强预算绩效管理与国有资 算绩效管理机构 同时要对各个部门 产管理、采购工作的结合 以及负责人的职责范围进行明确．进 适应财政制度改革的深入开 一步完善工作流程．将各个部门的绩 展．将绩效理念融人预算执行管理 效评价力量有效整合．从而提高绩效 与国有资产管理、采购工作 评价工作的效率 要建立奖励与问责 中。如．绩效评价指标体系涉及政 相结合的机制．避免绩效评价工作流 府采购资金使用的成本效益、供货 于形式 商的选择、工程招标效率、资产利 ２． 用效率等 要研究建立科学、规范的部门预 ４．探索绩效评价结果的有效应用 算绩效管理指标体系．应逐步建立适 绩效预算的科学性与优越性很 合水利行业发展．覆盖行业项目较为 大部分是通过绩效评价结果的充 全面的绩效管理目标、评价指标体系 分利用得以体现的 对绩效评价结 数据库．完善相关领域的绩效评价专 果的应用主要体现在两个方面：一 家库 绩效管理目标和评价指标不仅 方面．借助绩效评价的手段．发现 要针对项目本身．还要考虑外部宏观 在预算执行管理中的不足．找出在 因素影响、时间影响等。如考虑项Ｉ１的 预算执行、资产管理以及采购 经济效益、社会效益和项目的持续影 等财务管理过程中存在的问题．提 响．以及将项目评价结果与行业内同 出合理有效的解决方案．进一步提 类型项目基准数据进行比较的情况 高单位决策水平和预算执行的管 等 因此项目绩效目标以及评价指标 理水平 的确定就需要项目领域专家结合相关 （下转第４页） ７ 水利财务与经济 ＣＨＩＮＡ ＷＡＴＥＲ ＲＥＳＯＵＲＣＥＳ ２０１ ４．４ 性结构失衡 （４）扩张且呈规模的负债支出不 同程度地透支着未来财政支付 由于税源稀缺地区财政支出 １．运行机制结构框图 运行机制结构框图如图１所示 投融资风险．必须通过落实责任加强 防范．在优化水利投融资项目管理的 基础上．适度压缩规模，控制进一步 ２．路径解释与内涵说明 （１）导入过程 扩张．避免社会资源的重组．降低水 利投融资成本。主要建议： 一性结构失衡的存在．为平衡年度财政 决算．只能依靠水利投融资市场主 体．继续向金融部门申请信贷融资． 融资规模滚雪球效应推动．负债迅速 增加．产生潜在的有效资产不足．从 根本上透支着未来的财政支付．孕育 着水利投融资的市场风险 （５）存在的风险性支出与防范措 施并不能相互适应 以“市场主体运行机制”为导入 起点．以“市场主体有序管理”为导入 是从国家层面上出台具有规 终点 “市场主体”涵盖水利投融资主 体．包含法人投资主体和社会资本主 体。整个过程体现形态完整、效应约 定、规模有度、风险明确、专业参与、 法定择责的设计目标 （２）运行机制 范意义的水利投融资实施细则．以 指导具体的实践和探索：二是税源 稀缺地区从应用层面上出台信 用担保的规范融资文件．界定市场 行为与行为的职责划分：三是 国家、地区两个层面上实施水利投 融资规范管理的“示范试点”工程． 以“风险防范机制”“投融资约束 机制”“责任落实机制”３项机制作为 由于上述原因．风险性投融资呈 显性的加剧趋势．在水利投融资热点 背后存在过热的财政扩张推动．相应 支持体现区别的国家层面上的 实施。 参考文献： 『１１乔根平，等．地方投融资平台案例 分析及经验借鉴ｆＪ］．中国水利，２０１３ （４）． 构建方向，体现问题需求、解决方法、 实际应用的设计目标 （３）内涵说明 ■ 的防范措施明显不足 当财政支付这 一防范措施不能顺利兑现承诺时．潜 在“风险防范机制”中融入“多主 体论证系统”．以提高决策的科学性． 通过“法定约束”程序规范行为过程 在“投融资约束机制”中融入“评估与 过程控制”．试图探索社会共管的参 与机制．以体现水利投融资的公益特 性 在“责任落实机制”中融入“信贷 风险责任”．在强调社会责任的 前提下．更加强调金融企业的经营规 在的金融风险助推资产、资源的重组 将不可避免，“半拉子”项目、投融资 性损失必然产生 ｆ２１俞园芳．国外水利投融资特点 【Ｊ１．经营管理者，２０１３（２６）． 『３１周颖，等．我国水利投融资模式探 讨［Ｊ］．现代商贸，２０１２（３）． 『４１维红亮，等．加大水利投入稳定增 四、税源稀缺地区水利投 融资运行机制方向分析 水利投融资的实践探索性、税源 稀缺地区水利投融资系统的特点等 长机制创新探索的思考ｆＪ］．中国水利， ２０１０（８）． 现实因素的影响．决定税源稀缺地区 必须着力构建形态完整、效应可靠、 扩张有度、风险有约的水利投融资运 行机制．以缓和或化解潜在的风险乃 范和责任风险．达到控制水利投融资 规模的目的 ｆ５１张旺，等．金融支持水利建设的思 考ｆＪ１．水利发展研究，２０１１（１２）． 『６］朱陈松，等．多元化水利融资 研究ｆＪ１．中国水利，２０１０（１０）． 责任编辑李建章 五、结论与主要建议 税源稀缺地区存在客观的水利 至危机 （上接第７页） 另一方面．把上阶段绩效评价 量和结构进行一定的调整 绩效评 价结果应用的一个主要方面就是将 其用于修正下一阶段的绩效目标和 绩效指标体系．保证绩效计划和指 标的时效性．以确保绩效目标的设 定能够适应不断发生变化的内外部 环境。 ■ 究制度概述【Ｊ】．中国证券期货， ２０１２（３）． 『３１苑斌．水利预算绩效管理问题研究 【ＪＪ．经济与管理，２０１１（１１）． 『４１毛军．绩效管理的“四结合原则” ｆＪ１．企业改革与管理，２ｏｏ５（１）． 结果反馈到下阶段的预算编制、预 算控制以及预算执行的系列过程 中。通过对绩效评价结果进行分析． 能够科学合理地制定下一阶段预算 目标：同时通过绩效评价结果的分 ｆ５１裴红萍，宋樾．水利预算绩效管理 现状与思考ｌ１］．中国水利．２０１３（６）． 『６１李家祥．水利事业预算项目绩效问 题分析ＵＩ．中国水利．２ｏｏ５（１Ｏ）． 责任编辑杨轶 析．设置合理的预警机制．在预算执 行环节一旦出现偏离目标超出预定 范围，就会自动报警反馈到管理层． 参考文献： 『１１吴俊培．预算绩效管理的理论依据 探究［Ｊ］．财政监督，２０１２（３６）． 『２１刘娜娜．西方发达国家预算研 管理者根据项目实际情况对支出总 一４
