特别报道
LIANHUI TEBIEBAODAO农村“三块地”改革应实现“三位一体”城乡互动
——访全国、
清华大学社会科学学院政治经济学研究中心主任蔡继明
本刊记者/徐广忠 杨进
农村土地制度改革是近几年中代表委员关注的问题。作为长期关注农村土地制度改革的“土地代表”、十二届全国、民进常委、清华大学社会科学学院政治经济学研究中心主任蔡继明在今年上接受记者采访时建议，征地制度、农村宅基地制度、农村集体建设用地和城市土地公有制结构进行城乡互动改革，推进“三块地”进行“三位一体”的改革。这份建议也是他今年中提出的九份建议之一。
土改试点情况不乐观 地方不积极
蔡继明在成为之前做了15年的政协委员，共提交了200多份提案，其中有30多份事关土地改革的提案。被称为“最勤快的政协委员”、“土地委员”。
2013年，他当选全国后，仍一如既往地关注土地制度改革，他的第一份代表提案是修改第10条“把城市的土地归国家所有，改成归国家和集体所有。”因此，媒体又送给他一个“土地代表”称号。他说，他很乐意当这个“土地代表”。
去年3月，全国常委会授权在33个县市区进行土改试点，主要涉及征地制度改革、农村集体建设用地入市、农村宅基地制度改革3个方面，也被称为农村“三块地”改革。
关于试点情况，蔡继明说，据他了解，情况并不特别乐观，改革遇到很大难处，尤其是征地制度改革。由于经济下行， GDP增长速度放缓，财政收入减少，土地出让金也减少，这时推征地制度改革，即缩小征地范围，地方是没有积极
性的。征地范围不缩小，农村集体土地就不能入市，农民土地增收渠道被堵塞了。宅基地又不能转让，农民财产权不能实现。这几方面改革遇到的困难，实际上会阻碍城市化进程。
农民“离土不离乡”“进城不落户”成历史
大量农民工进城，农村的繁荣谁来保证？蔡继明表示，“以工业化为基础的城市化，将带动农业现代化，带动农村的繁荣”。
蔡继明表示，中国搞新农村建设、城乡统筹发展，强调把城市公共服务向农村延伸，但在工业化过程中，过去那段“(农民)离土不离乡、进厂不进城、进城不落户，大量乡镇企业如雨后春笋般产生”的时期已经成为历史。
“事实证明，农村剩余劳动力要转移出来，只能向城市集中。”蔡继明称，只有中国城乡关系处在良性互动状态，农民进城障碍消除，大量人口在城市落户，农村土地才可能向少数的种田大户集中。他说，当前中国平均一户农家耕作十亩地，这种规模在世界农业生产领域中几乎最小，根本不可能让农民
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脱贫致富奔小康。蔡继明称，只有随着大量农业转移人口进入城市，土地退出机制使得农村承包地、宅基地更多地向留在农村的农户集中，当留守农家平均每户拥有土地达160亩以上，此时劳动力转移、城乡人口分布才会大体平衡。蔡继明认为，规模经济达到一定程度后，农业才可能实现现代化，城市资金随之向农村再转移，城市劳动力尤其是受过高等教育的农民重回农村。
蔡继明表示，当前农民工市民化的障碍表面看是户籍制度，但背后隐藏着城乡二元经济结构矛盾。迫切需要破除的最大障碍是住房问题。而按现有房价，农民工根本无力承担。要想办法把房价降下来，同时多向农民工提供公租房和廉租房。他称，中国农民工必须依靠更多的财产收入来买房。而农民的最大财产就是土地，这就回到了农村土地制度改革上：要让承包地尤其是宅基地自由流转。
蔡继明认为，对于进城落户的农民工而言，老家的宅基地就没用了，但让其白白让出来不大可能。而宅基地如果可以抵押、出租、转让，赋予完整的物业权，农民工在城市安居乐业就有了一定的收入保障。蔡继明建议，适时调整城市土地公有制结构，降低乃至最终消除农民工进城落户门槛，保证到2020年户籍人口城镇化率达45%，同时解决1亿左右农民工及其家属在城市落户难题。
“三块地”改革要“三位一体”城乡互动
关于农村土地改革，蔡继明建议，征地制度、农村宅基地制度、农村集体建设用地和城市土地公有制结构进行城乡互动，推进“三块地”进行“三位一体”改革。蔡继明说，目前“三块地”改革试点是分开的，一个地方试点土地制度、征地制度改革；
一个地方试点农村集体建设用地入市，另外地方又试点宅基地。这样分开试点，互相掣肘，很难达到效果。
土地改革为何要提城乡互动呢？蔡继明说，征地制度改革不仅涉及到农村，也涉及到城市，农村土地制度和城市土地公有制结构二者应该互动。他说，根据规定，征地范围严格限定在公共利益上，不是公共利益不能征用。企业用地，搞开发，城市要扩展，都需占用农村土地。而按照规定，城市土地属于国有制，农村土地（包括城中村）是集体土地所有制，这样，如果不改革城市土地公有制结构，就会出现违宪，农村建设用地也无法进入市场。
他建议，“十三五”期间，分五步逐步建立和放开城乡统一的建设用地市场：首先允许原有的乡镇和村办企业用地进入市场；其次允许已经进城落户的农民宅基地进入市场；第三，允许旧村改造、新村规划以及村村合并节省的宅基地与公共设施用地进入市场；第四，允许城中村的宅基地在符合规划和用途管制的前提下直接进入市场，在不改变集体土地所有权的基
础上完成城中村的改造；第五，允许列入城市规划圈的农地，如果按照规划是用于非公共利益，可以直接按转变用途后的经营性建设用地进入市场。
“三位一体”改革可降低房价
“三位一体”改革后会有哪些成效呢？对此，蔡继明说，这将有效增加土地供给，使土地资源得到有效配置，进而推进土地供给侧改革。当然，也能降低房价。蔡继明说，房价50%与土地有关，房价居高不下，很重要的原因是因地价高。地价高，是因现行土地制度导致的土地市场不完善，土地供给完全由垄断。从农民那征收土地，经过招拍挂就将地价提上来了。因此要通过土地制度改革，把农村集体建设用地盘活入市。土地供给量增加，通过竞争打破垄断。这样地价就会降下来，房屋供给量也会增加，当然房价也就能降下来了，房地产市场也能进入良性循环轨道。
蔡继明认为，由于我国目前土地市场的不尽完备，土地在工业化、城市化和农业现代化进程中所作的贡献无法通过土地市场得到客观公平的评价，广大农村集体土地所有制成员不能获得合理的土地财产收入权，不能在经济上实现，致使城乡居民的收入差距难以从根本上缩小。“十三五”规划建议指出：优化劳动力、资本、土地、技术、管理等要素配置，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制。这是自2002年十六大确立按生产要素贡献分配原则以来，为进一步深化分配制度
改革提出的新任务和新要求。所以，农民集体的土地应该按照十八届三中全会的精神，在符合城乡统一规划和用途管制的前提下，与国有建设用地同等入市，同权同价，从而让这些土地的所有者平等参与城镇化进程，公平分享城镇化成果。59
