２０１５年第２期 （第９卷总第５６期） 刨新 ＩＮＮｏＶＡＴＩｏＮ Ｎｏ．２ ２０１５ （Ｖｏ１．９，Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ Ｎｏ．５６） 自贸区前期设计需要把握好的几个问题 基于上海自贸区建设初期若干现象的探讨 郑有贵 ［摘要］文章在对上海自贸区建设初期一些现象及其成因分析的基础上，提出要正视其对新建自贸区制定、制度 安排、工作推进的参考意义，并提出自贸区前期设计时要明确以实现走出去为重要目标、制订产业规划、在负面清单的制定上 要注重对关系的战略行业的保护和对服务领域的放开保持慎重、做到一口管理与综合信息平台构建的有机统一、做 好自贸区区内与区外制度和发展的衔接等，进而使自贸区更好地承担起促进改革开放和国家发展的使命。 ［关键词］ 自贸区；负面清单；产业规划；区内外衔接 ［中图分类号］Ｆ７５２．６９ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７３—８６１６（２０１５）０２—００９７—０４ 经正式批准设立、２０１３年９月２９日挂 底，在上海自贸区新设的外资企业６６１家，占上海 牌的中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海 自贸区挂牌后新设７７７２家的８．５％。［３］随着外资企 自贸区”），在一年多来的试验中，围绕外商投资负 业对上海自贸区的了解和多项、制度的进 步出台，外资企业人驻快速增加，到２０１４年１１ 府监管制度等进行机制的探索和创新，形成了 月底，新设外资企业增加到２ｌｌ４家，占新设企业近 面清单管理、贸易便利化、金融服务业开放、完善政 一一批可复制、可推广的经验做法。据２０１５年１月１１ １．４万家【 １的约１５％。从中也可看出，新人驻企业的 日电视台新闻联播报道，上海自贸区的２７项 构成是国内企业多而外资企业少。如何认识这种“多”与“少”的现象？对此有一种 可复制经验已在全国生根发芽；下一步，涉及投资 管理、贸易便利、金融和服务业开放的２３项措施和 误区，就是以引人外资企业的多少论成败，因而有 事中事后监管５项措施即将在全国推广。…基于上 人以外资企业进驻占少数为由，认为上海自贸区还 海自贸区试验的成功及其在以开放促改革和构建 不够开放和不成功。这种评判仍然是停留在改革初 开放型经济新的重要作用，决定在广东、 期的单一引进来思维所致。在我国经历了３０多年 天津、福建再设三个自贸区。【 】从改革和发展的需要 改革开放和成为世界第二大经济体之后，促进引进 出发，自贸区建设还会逐步扩展到其他地方。在新 来和走出去更好结合，促进国内企业的成长和走出 建自贸区时，可借鉴上海自贸区的成功经验，包括 去，是设立自贸区的重要目的之一，应当成为自贸 如何正视、避免和处理好自贸区建设初期的“多”与 区试验的重要取向。这也给自贸区提出了重视 “少”、“强”与“弱”、“热”与“散”、“易”与“难”、“小” 包括外资企业在内的各类企业对制度建设需求的 与“大”等现象（这些同样是作为国家改革开放“试 前提下，如何实现引进来和走出去更好结合，促进 验田”在特定的开创阶段的重要成果），从中获得新 国内企业的成长和走出去的新课题。为此，需要采 建自贸区制定、制度安排和工作推进的借鉴。 一取相应措施。 、把实现走出去作为重要的目标 第一，按照向价值链高端递进的要求，培育价 值链金融体系，为国内企业特别是中小企业发展和 企业是自贸区的重要主体。截至２０１４年３月 走出去提供更加开放的金融服务。首先，需要明确 ［收稿日期］２０１５－０１－１３ ［作者简介］郑有贵，中国社会科学院当代中国研究所第二研究室主任、研究员（北京，１００００９）。 ・９７・ 创新２０１５年第２期总第５６期 金融为实体经济服务的取向，而不是单纯为金 少，归罪于负面清单所列禁止或投资的领域太 融业发展而改革和创新。在此前提下，推动金融改 多，要求放松投资的声音较强。２０１４年６月３Ｏ 革和创新，为贸易和投资提供便利，使自贸区增强 日上海市公布的《中国（上海）自由贸易试 对资本的吸引力，推动中国部分地区形成全球性或 验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（２０１４ 地区性的“资本高地”。［５１国家有关部门在推进金融 年修订）》，比２０１３年公布的第一份负面清单 改革方面做出了努力，如中国人民银行发出《关于 的投资领域少了许多，尽管如此，美国财政雅 金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意 各布・卢对此表示“失望”，认为取消的一些外商投 见》，中国银监会、中国、中国也明确 资“很一般”。［８】 了相关支持，外汇管理局也出台了改革方案， 对负面清单内容否定的声音强、对发挥负面清 这些都超出了上海的预想。【６Ｊ上海自贸区已吸引了 大批金融企业的集聚。到２０１４年６月底，新人驻上 海自贸区的与金融相关的企业达２５４６家，占入驻 企业的２５％。到２０１４年１１月底，办结境外投资项 目１６０个，中方对外投资额累计近３８亿美元。［４１在 上海自贸区金融改革与创新上，除推进利率市场 化、汇率市场化和人民币资本项目开放，积极探索 离岸资本市场体系、构建开放型资本市场投资平 台、打造开放型资本市场交易平台、建立和发展场 外股权交易市场的同时，还应培育价值链金融体 系，从上海市的优势产业出发设计金融制度，提供 基于价值链分工而细化到研发、生产、流通的专业 金融服务。【７Ｊ 第二，在自贸区更加有力地促进混合所有制经 济发展，发挥国有企业在走出去方面的作用。推进 国有企业改革，增加国有企业活力，增强国有企业 走出去的动力和能力，是自贸区特别是如在上海这 样一个国有经济份额较大地区兴办的自贸区实现 以开放促改革的重任之一。在推进国有企业改革 上，应大力促进混合所有制经济的发展，以实现多 方面的目标：把国有企业经济实力强、规模经济效 应明显的优势，与民营企业的活力优势很好地结合 起来；打破国有企业的行业垄断，让民营资本通过 国有企业进入相关领域。 二、在关系国家主权和经济安全上要有 不可退让的坚持 上海自贸区最为成功的试验是在中国历史上 首度探索实施外商投资负面清单管理模式，形成更 加开放透明的投资管理制度。这一改革效应初步显 现，回答了在投资上如何处理好与市场的关系 问题。但是，在上海自贸区建设初期对负面清单的 具体内容也有否定的观点。有人把外资企业人驻 ・９８・ 单维护或利益功能的声音弱的现象，提出 了如何做到既简化负面清单，又在关系和 利益上有不可退让的坚持的新课题。 负面清单确实有“瘦身”之处，但这只是问题的 一个方面，还有些问题需要加以注意： 第一，在关系的战略行业上要有法可 保。在外资投入上，放宽准人与性保护是不能 相互替代的，不能因为放宽准人而完全取消性 保护，也不能因为性保护而不放宽准人，而是 应当加以分别对待。例如，俄罗斯在放宽外资准人 的同时，仍依法确定战略性行业，对其采取多种形 式的保护。对于中国的战略ｌ生产业，需要加以研究， 并从法律上加以明确。 第二，对服务领域的放开保持慎重。进一步开 放服务领域，对国外企业有很大的吸引力，是一个 较大的蛋糕。总体而言，我国服务贸易已是多年呈 逆差且不断扩大的态势。对于服务贸易，一方面，有 的关系和意识形态安全；另一方面，如果 完全放开服务贸易，将来在多边或双边的谈判中也 就失去了筹码。 三、研究、公布产业规划 上海自贸区挂牌后，国内企业人驻的积极性极 高。上海自贸区综合服务大厅工作人员在回忆建设 初期的情境时说：“我和同事们曾经一天接待１７００ 人次咨询任务。”【９】到２０１４年１１月底，在上海 自贸区新设立的投资企业比其前身上海综合保税 区２０年企业注册总和８０００余家还多。 这种企业 人驻热是可以理解的，因为很多人对国家全面深化 改革充满期待，看好上海自贸区的改革红利。从一 年多来的实践看，上海自贸区的建立确实为国内企 业的发展提供了良好的条件。例如，融资租赁业在 上海自贸区如雨后春笋般地发展起来（据统计，上 自贸区前期设计需要把握好的几个问题——基于上海自贸区建设初期若干现象的探讨／郑有贵 海自贸区挂牌半年内设立融资租赁企业１５７家，接 中心形成集群，发挥技术的溢出效应，促进我国向 近挂牌前累计设立的１８２家【 】），是２０１４年一季度 全球产业链和价值链高端的递进。第二，构建大型 开始企业进驻较多的重要原因之一。国内企业可以 国有企业向价值链高端递进的机制。以上海市为 通过开立上海自贸区离岸账户、自由贸易账户 例，基于国有大型企业较多的情况，可以通过深化 （２０１４年５月２２日，上海自贸区开始实行分账核算 改革，改变有的大型国有企业对构建价值链缺乏动 ，即自贸区的企业、境外机构可通过开设自由 力，甚至是偏离价值链与产业链融合发展的方向， 如大规模地经营房地 贸易账户，将原来需要多个账户办理的业务集中到 而热衷于粗放的外延式增长，个账户中进行，［１１到２０１４年１１月底，开设６９２５ 产业和农业（并非这些产业不可做，而是与价值链 一个自由贸易账户，存款余额达４８．９亿元人民币 ）， 的递进发展趋势不符合）等现象。第三，改变各自为 便利了贸易投资。一年多来，自贸区内企业盈利水 平同比增长２０％，由于简政放权使其市场空间也得 到进一步释放。【 同时，不少国内企业的人驻带有一定的盲目 性，表现为“抢占山头”的想法，没有明确的投资目 的，没有明确的经营方式。【挖】不：少想进入上海自贸 区的国内企业问自贸区管委会最多的问题竟然是 “我可以在自贸区做什么”，而不是有充分准备地说 “我想在自贸区做什么？”［１ 国内企业的积极入驻，使上海自贸区建设有了 较为充分的市场主体基础，也带来一些问题。例如， 产业分散，对自贸区预期功能的实现会产生一定的 负面影响。再如，自贸区内房价上涨过快（上海自贸 区挂牌一个月间区内的办公楼出租价格至少涨了 ２－３倍，周边的房价也上涨三到五成【Ｈ】），如果不加 以控制，入驻企业经营成本较高，后续制造业企业 将难以承受。 上海自贸区建设初期的企业人驻热及盲目人 驻而相伴所生的现象，提出了新建自贸区在保障企 业进驻权益的条件下，如何避免盲目进驻的问题， 以促进产业联动和产业集群的形成、产业链与价值 链的融合、经济升级版的形成的新课题。对此，可以 借鉴国际上的经验，如美国在２０世纪８Ｏ年代对全 国１００多个自贸区的产业集群系统进行了细致到 每个自贸区的专攻产业的规划。【７］无论是已开始的 上海自贸区，还是在其他地方将要新建设的自贸 区，都需要根据国家和区域经济发展的战略定位， 因地制宜，基于当地的产业优势，先行制定产业规 划。通过产业规划的公布和实施，引导企业理性进 驻，使自贸区承担起促进我国在全球价值链位势的 提升和服务于中国经济升级版形成的功能。为此， 需要注意三点：第一，基于我国属于全球制造业第 一大国和有庞大经济实体的特点，吸引国内外研发 政的做法，全国一盘棋，促进国内企业整合和做到 产业链与价值链的融合。 四、建立统一信息平台 在上海自贸区，成功实行的如外商投资负面清 单管理、企业注册实行先照后证、注册资本认缴制、 工商“一口受理”、国际贸易单一窗口、办税一网通 等改革举措，节约了申报、登记、通关、纳税等的时 间成本。例如，内资企业及备案的外商投资企业领 到营业执照、机构代码证、税务登记证等的时间由 原来２９个工作日缩短到４个工作日内，进口通关 速度比区外快４１．３％，出口速度快３６％；【１５］银行在上 海自贸区内增设分支机构的审批时间由原来的最 长６个月缩短到１Ｏ个工作日以内。Ｉｌ６ 在实施便利化审批和登记时，在上海自贸区建 设初期也遇到新的问题，一些监督管理所需要的信 息难以获得，不利于提高服务和监管的效率。上海 自贸区针对初期的问题采取相应措施，于２０１４年７ 月４日起开始搭建自贸区信息共享和服务平台，集 聚了３０个部门的相关信息，将企业信息、银行信 息、工商信息、海关信息等联通，以实现各管理部门 监管信息的基本共享。［８Ｊ 在自贸区搭建信息共享和服务平台，是从 事前审批转向事中事后监管的基础性工作。上海自 贸区放权和简化管理易而统一监管难的现象，提出 了新建自贸区在实行简化管理时，如何获取必需的 信息和建立统一信息平台，以利于经济运行情况的 及时准确掌握，以提高服务和监管效率的新课题。 鉴此，需要采取相应措施：第一，对自贸区统计进行 立法，让人驻自贸区的企业依法承担起提供必要信 息的责任。第二，打破信息提供各自为政，特别是信 息垄断的格局，构建自贸区统一的信息平台，实现 各个作业环节信息的共享，建立综合的服务和监管 ・９９・ 创新２０１５年第２期总第５６期 ［参考文献］ ［１］佚名．上海自贸区经验加速推广［ＥＢ／ＯＬ］．［２０１５一Ｏ１— １ １］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｃｎｔｖ．ｃｎ／２０１５／０１／１ １，、，ＩＤＥ１４２０９７４７２１０７５６８４． 体系，以提高服务效率和适应强化事中、事后动态 监管的要求。 五、做好区内与区外的制度和发展衔接 自贸区地域面积小而连接和辐射带动面积大 ｓｈｔｍ１． ［２］佚名．李克强主持召开常务会议［Ｎ］．人民日 报．２０１４—１２—１３． 的现象，提出了在区内与区外关系上，不仅要做好 ［３］何欣荣，姚玉洁．上海自贸区“一季报”：新设外资企 区内制度设计和发展安排，还要做好区内与区外的 业大幅增加［ＥＢ／ＯＬＩ．［２０１４—０４—１５］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｒｎ／ 制度和发展衔接的新课题。 ｆｏｒｔｕｎｅ／２０１４—０４／１５／ｃ一１ １ １０２５２６７．ｈｔｍ． 第一，促进自贸区周边地区经济社会发展，避 ［４］王志彦．自贸区改革经验向全市辐射［Ｎ］．日报， 免自贸区内及其周边地区主要是企业消费，而 和居民消费缺失或不足的现象，以促进可持续发 展。例如，洋山港临港新城远离城区，主要是企业消 费，而和居民消费缺失或不足，使其发展受到 一定约束。就医院而言，区内以企业为主，少有居 民，住宿、餐饮等配套服务设施不齐全，这样的环境 不利于医院的发展。为实现自贸区的可持续发展， 上海市在实施产业发展规划的同时，已开始筹划产 业与城市的融合发展，推进临港区的城镇化和地铁 等基础设施建设。 第二，在实现溢出效应的同时，也要尽可能避 免或减少虹吸效应。自贸区的建立，对全国而言，无 论是经济发展，还是制度创新和对外开放，都具有 巨大的溢出效应，同时也有可能存在虹吸现象。例 如，在更加开放的投资、预期更低的融资成本、 更高效公平的监管和服务环境下，自贸区将生 成更多的总部经济和高新产业，设立更多的财务公 司等，在带动周边地区发展的同时，也可能使周边 地区优秀企业资源、人才资源等高端生产要素流 出。对此，也要采取相应措施，以实现区内外的相互 促进和共同发展。 第三，鼓励形成多个自贸区竞争的格局。从“为 全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经 验”出发，结合各地优势与国家需要，适时设立若干 个自由贸易园区（港），从更多的角度和路径进行探 索，积累多元化的经验是必要的。其中，在进行顶层 设计时，一方面，应当强调自贸区制度创新，与 优惠分开，以避免新的不平等问题；另一方面， 应当注意各自贸区功能差异化定位，对各自贸区的 功能进行规划，既要避免重复实施和恶性竞争，又 要发挥各自所长，在分工合作中分担进入深水区的 改革压力和完成国家战略布局的使命。 ・１００・ ２０１４—１２—３０． ［５］李志青．自贸区建设与发展模式的选择——环境保 护的视角［Ｃ］，／上海市社会科学界联合会．制度创新与管理创 新：中国（上海）自由贸易试验区建设研究报告集．上海：上海 人民出版社．２０１４． ［６］佚名．上海杨雄谈自贸区 改革力度前所未有 ｛Ｎ １．人民日｛艮，２０１４—０４—２８． ［７］袁堂军．全球价值链分工与上海自贸试验区建设的 逻辑［ｃ］ｌｌ袁志刚．中国（上海）自由贸易试验区新战略研究．上 海：格致出版社、上海人民出版社，２０１３． ［８］李泓冰，谢卫群，孙小静．志在四两拔千斤（全面深化 改革进行时）——上海自贸区制度创新面面观［Ｎ］．人民日报， ２０１４－０８－０５． ［９］洪颖，李浩然，邬迪．再一次起跑——一位工作人员 的“微”观察［Ｎ］人民日报，２０１４—０４—２８． ［１０］李泓冰，孙小静，谢卫群．中国（上海）自由贸易 区——制度创新释放活力复制推广全国示范（全面深化改 革进行时）［Ｎ］．人民日报，２０１４—０８—０５． ［１１］谢卫群．上海自贸区自由贸易账户制度启动［Ｎ］．人 民日｛艮。２０１４—０５—２３． ［１２］陈建安．上海自贸区税收缺乏吸引力［Ｎ］．东方 早报，２００４一Ｏ１—２２． ［１３］尹晨．上海自贸试验区需破冰前行［Ｎ］．东方早报， ２０１４—０１—２２． ［１４］韩萌．上海自贸区满月 周边房价上涨三到五成［Ｎ］． 新京报，２０１３—１ ｌ－０３． ［１５］牛一兵，刘建林，李泓冰，禹伟良．种好国家苗圃奋 楫制度创新——上海自贸区半年印象（全面深化改革进行 时）［Ｎ］．人民日报，２０１４—０４—２８（１）． 『１６］佚名．上海自贸区三项银行业监管新政出台［ＥＢ／ ＯＬ］．［２０１４—０５—１３］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｃｎｔｖ．ｃｎ，２０１４，０５／１４ⅣＩＤＥ１４ｏ０Ｏ ６６６４６８６１ ３９２．ｓｈｔｍ１． ［责任编辑：李君安］
