我国公务员职位分类研究
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(2010-12-30 09:36:47 )
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内容摘要：公务员职位分类，是整个公务员制度中重要的组成部分。科学的职位分类，是对公务员进行科学管理的基础。建立适合本国国情的公务员职位分类制度，从而规范公务员职位分类制度、规范公务员管理，已成为世界各国的共识。本文旨在通过对职位分类进行科学分析，认真总结我国公务员职位分类的发展历程及现状，同时借鉴国外的成功经验和理论，对建立适合中国特色的公务员职位分类制度提出几点认识和设想。
关键字：公务员职位分类 公务员法 公务员管理
现代国家公务员制度的核心内容，就是在进行科学分类的基础上，依法对公务员实行统一管理。科学的职位分类，是对公务员进行科学管理的基础。我国长期实行大一统的“国家干部”概念缺乏对公务员职位的科学分类。存在重大的缺陷和弊端，近年来随着我国人事改革的推进和公务员制度的建立，尤其是今年《中华人民共和国公务员法》的颁布实施，我国在公务员职位分类上取得了重大突破，但现行的公务员职位分类仍存在不足之处，需进一步完善和规范，从而构建更加完备的现代公务员体系。 一、 公务员职位分类
职位分类是指依据职位的工作性质，繁简难易，责任轻重及所需资格条件等区分若干共同特征和运用上便利的类别，予以分门、别、类、同时确定其名称，评定
其等级，并以此作为公务员任用、考核、奖惩、晋升、工资福利等人事业务的基准的科学方法。
㈠ 职位分类的特点系以“事”为中心，以工作鼓励公务人员，强调专业，适才适所，非经考试不得升等的功绩制度。它主要有以下特征：
1、职位分类以事为中心，对“事”不对“人”。职位分类主要是因事设置，因事择人，因事定级和因事给薪，职位一般不随人走，同一职位在不同时期可以由不同的人担任。也就是说职位分类的对象是机关的职位，而不是担任职位的具体公务员。职位分类只是职位的分类，而非人员的分类。
2、职位数量的性，职位设置必须在定职能，定机构，定编制的基础上，依照国家已有规定进行，不得突破现有职能和编制，随意增设减少或者变更职位。确因工作需要必须增设、减少或者变更职位时，应当按照规定程序重新确定。 3、职务与级别的对应性。国家行政机关根据职位分类设置国家公务员的职务和等级序列。职务与级别有对应的关系，所有的职务都可以归入相应的级别。凡工作性质和主要事务不同，但同一级别的不同职务（包括领导职务和非领导职务）在任用和劳动报酬等方面一般都是相同的。
4、在职位分类上，只是要求工作性质、繁简难易，责任轻重及所需资格条件四个特征相似。而非完全相同，职位分类的结果，仅在人事管理上应用。应用的目标，是指担任同一职位的人员、考试、任用、工资和考核等人事业务、适用同一标准处理。
㈡ 职位分类是当今各国人事管理的一大趋势，其职能具体体现在公务员管理的各个环节和各个方面。
1、考试录用。能够确立一个考用合一，专才专用的考试任用的客观标准。实
行职位分类后，每个职位都有相应的职位说明书或职位规范，对职位所需的资格条件，包括学历、经历、经验、专业知识、技能、年龄、身体条件等都有明确规定。人事机关在选拔人才时就可根据职位说明书设计，有针对性的标准化考试，并通过这种考试筛选出各类职位所需的相应人才。
2、考核，能够使考核标准具体化，做到名符其实、赏罚必信。考核是对公务员顺行岗位职责，完成工作的数量和质量进行的评价，考核要坚持定性和定量相结合的原则。只有实行科学的职位分类，才能根据每一职位的工作内容，工作数量和工作要求等制定出有针对性、数量化的考核项目和标准。
3、晋升。能够使担任某个具体职位的公务员，根据其职位在分类中所处的职系、职级、职等、了解自己在整个系统中的地位，以及升迁路线和奋斗目标，从而激励公务员努力工作。同时、职位分类结构相当严密，公务员升迁是限于工作性质相同的本职系统内进行。故有利于人才的合理使用。
4、培训。按需施教是公务员培训的重要原则之一，即对不同层次，不同类型、不同学历的公务员要分级、分类组织培训、并分别确定培训的内容与形式，实行职位分类后，培训公务员的计划和规划容易制定。可以按照各个职位的工作内容和工作要求，分门别类地开展公务员培训，有利于人才发展。
5、工资，能够建立一个同工同酬，公平合理的工资薪给制度。职位分类以责任轻重，难易程度等为主要依据，工作性质相同且责任轻重难易程度等相近的职位划为一个职级、工作性质不同但责任轻重、难易程度等相近的职位划为同一职务，同一职级或同一职务的所有职位均适用相同的工资标准，因此实行职位分类是制定统一，合理的工资标准的基础。
6、“成本——收益”能够使工作确定，达到人人有定事，事事有定人的效果，
办公的预算容易编制和控制，作到经济有效；能够建全机关组织，有利于行政目的的达到；能够改善上级与下级的人际关系，有利于提高行政效率。 职位分类制度是人事行政中一项划时代的制度。它对世界各国公务员制度的完善起着重大作用，为各国人事管理的科学化、法制化和现代化奠定了基础。 二、 我国《国家公务员条例》职位分类的主要内容及不足
建国后，在我国长期实行的高度集权的政治和计划经济下，我国的干部人事制度基本沿用以干部的年资和品位为中心的公务员职位体系，而忽视了“工作”的管理办法，而且不论企事业单位工作人员还是群众团体的工作人员都比照行政干部的级别划线，形成一套“官本位”的管理办法，这些都已成为我国建设社会主义现代化的严重阻碍。随着我国机构改革的不断推进和公务员制度的建立，公务员职位分类也进一步确定和规范。1993年的《国家公务员暂行条例》即确立了职位分类的管理原则，即将公务员职务划分为领导职务和非领导职务，级别分为十五级。暂行条例实施以来，公务员管理取得了很大的进展，但在职务与级别设置，方面也逐渐显露出一些问题。
第一，《国家公务员暂行条例》虽然规定实行职位分类制度，但主要是强调各机关要在确定职能、机构、编制的基础上，进行具体职位设置。并未从总体上对职位进行归类划分。这就使得职务与级别的设置，难以满足不同职位的性质和特点的需求。例如，机关中存在着一类专业技术职位，其特点是履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障。这一类公务员只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。由于这一类职务一般不负领导责任，因此这类人员的职务一般被确定为非领导职务。按照有关规定，各级非领导职务的设置，要依据领导职务的设置情况确定适当比例限额，相同
规格的机构，领导职务职数是一定的。这一规定，使得专业技术人员集中的部门以用机构规格较低的基层部门，在职数上不能满足实际的管理需求，使得专业技术人员的职务和待遇难以得到提升，挫伤了一部分人员的积极性。
第二、《国家公务员暂行条例》规定公务员高十二个职务层次，分别对应十五个级别。实际中，公务员队伍存在着一类在一线从事工商、税务、质检、环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门的基层单位人员，由于其所处的机构规格低，人数较多，职数少、晋升台阶较少，其职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线行政执法公务员的70%。多数人在30——40年的职业生涯中，只有办事员与科员两个晋升台阶，这种情况也严重地挫伤了他们的积极性。 针对公务员管理中存在突出问题，新颁布的公务员法将公务员的职位划分为综合管理类，专业技术美和行政执法类。同时对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别，并规定根据不同的职位类别设置其职务序列。公务员法还对公务员的职务与级别进行了重新设计：公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职；综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。同时，国家根据人民以及海关、驻外外交机构公务员的工作特点，设置与其职务相对应的衔级。这样公务法就在现行级别基础上，增多了级别数量，扩充了级别功能，从制度设计上建立了多元化的公务员职务发展途径，冲破“官本位”意识的束缚。北京大学管理学院副院长赵成根指出，这最大限度地解决了“板凳越拉越长，却总有人坐不下的问题”，为公务员在金字塔形的组织系统中提供了更加开阔的发展空间，为我国国家政权系统吸引人才、留住人才、人尽其才、才尽其用提供了制度保障。 公务员法的
规定与《国家公务员暂行条例》相比，有关职位分类的规定更加具体、操作性更强。但公务员法并没有区分政务类和事务类公务员，这使得对这两种性质不同的公务员管理不能区别对待。同时，公务员法对专业技术类和行政执法类公务规定不够具体，对公务员的职位分类还不够完善，有待进一步规范和合理。 三、 构建中国特色公务员职位分类制度 第一、关于“政务类和事务类公务员的区分”
根据世界各国公务员管理的经验，特别是法治发达国家的经验，规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。没有分类就不可能有规范管理，不可能有科学管理。因为不同类别公务员行使着不同性质的国家职能，而不同性质的国家职能的动作方式是很不相同的，从而要求不同的公务员管理制度与之相适应。在国外，公务员通常分为特别职公务员和一般职公务员或政务类公务员和事务类公务员。特别职公务员包括议员，法官、内阁组成人员等；一般职公务员包括所有国家机关和国有企事业单位中的常任文职人员。政务类公务员指通过选举或任命产生，与执政党共进退，行使决策职能的公职人员，如内阁总理，、政务次长等；事务类公务员指通过考试或聘任产生，不与执政党进退，主要从事执行性事务职能的公职人员，包括在国家机关中工作的副（除政务副外）以下的公职人员和在国有企事业单位中的公职人员。根据分类管理的原则，各国公务员法通常只调整一般职公务员，即事务类公务员。有的国家的公务员法虽然将特别职公务员和政务类公务员也列为公务员的范围但明确规定法律的具体规范只适用于一般职公务员，即事务类公务员（如日本）；有的国家的公务员法则一开始即将特别职公务员和政务类公务员排除出公务员法的调整范围（如法国）。
我国公务员法将公务员队伍划分为综合管理类，专业技术类和行政执法类，
并没有区分政务类和事务类公务员。著名行学家薛刚凌教授认为；这一分类难以避免传统的公务员“品位”分类的窠臼，很难摆脱行政级别，将导致公务员岗位的人事分离，对具体岗位职责缺乏严格界定。所以，我国的职位分类亦应该与国外制度接轨，区分政务类与事务类，并以公务员法主要调整事务类公务员。 第二、中国特色公务员职位分类制度的基本原则。
目标优化是系统管理的重要内容，作为一项繁杂的系统工程，职位分类要达到目标优化的目的，就必须按照系统原理进行整体分析。从这一角度出发，我国的职位分类制度，应体现如下原则；
1、适用渐进原则，我国地域广阔，人口众多。作为一个发展中的社会主义国家，各个地区的自然条件和经济发展水平必然呈现出不平衡状态。因此需要我们在实行职位分类时要做到一切从实际出发，要考虑到各个地方的差异，具体情况具体分析，使职位分类制度在全国广泛推行。同时由于上述复杂情况，在推行过程不可能一朝而成，需要遵守循序渐进的原则，努力创造条件 ，逐步建立并完善。 2、中心唯事原则，即从社会的职责性出发，所有职位都以实现组织的总体目标、职能任务而设置，摒弃因人而设的弊端，对各类工作人员的资格条件、培训教育、工资福利、职务任免、退休退职等制度也应从职位的需要出发来拟定。 3、最低位数原则。从科学管理理论出发，多设或虚设的岗位，往往成为一个零矢量，甚至是一个抵消正效应的负矢量。因此职位数必须本着“用最少的人于最多的事”的宗旨，根据机构层次、管理、幅度、业务范围、繁简难易等诸因素进行综合平衡、合理确定。要特别注意避免由于成员充斥而带来人际反感耗时多、行动离散度大、职责不清，扯皮推诿，效率低下等弊端的滋生。
4、配比合理原则。从某种意义上说，结构决定组织的功能。职位分类必须注
重内部诸要素之间的有机联系，要从质与量的结合上注意各职位设置的合理性、整体性、发挥职位分类的结构效应。最重要的是注意三个参数；（1）机关事务类职位与行政业务、专门技术等职位的比率；（2）工勤人员与公务员数量的比率；（3）各层次职务人员数量之间的比率。
5、繁简适度原则。即遵循于法周延、于事简便原则，科学进行职位分类。各国的职位分类制度大体均经过由简到繁，再由繁复简的过程。如美国1923年的第一个职位分类法将联邦各部人员分为5类44等，1931年发展为7类81等1633级，1949年又简化为2类18等。日本也经历了由初创时的350种，增加为470种，又减少为136种的过程。我国建立职位分类制度应清醒地认识到这种趋向，选择较为适宜的起点，尽量少走差路。
6、相关配套原则。一个系统只有与外部环境之间构成有机联系并相互作用，才能向基本目标正常运行。职位分类要达到优化管理的目的，必须注重与其他各相关制度的直接配套。在实行职位分类的同时，应逐步建立和完善相应的考试录用、工作考核、职务晋升、工资福利、教育培训和退休退职制度，从而对各类人员实行完善的管理。
7、法为依托原则。各国的职位分类制度都有法可依。如美国的《职位分类法》，日本的《关于国家公务员职阶制的法律》等，有的国家则是在有关公职人员的法规中以专章规范职位分类问题。我国建立职位分类制度也必须以法律为依托，在建立职位分类制度的同时制定相应的法规，从而保障其科学性、合理性，防范职位设置等方面的主观随意性。
8、动态有序原则。职位分类作为一个系统，必须是有一定的适应性。即通过自我调节、自我完善来适应外部环境度化，并与其保持相对平衡。要根据我国政治
经济、职能、管理权限、中心任务等的变更不断调整，逐步配套、逐步完善。 9、兼顾原则。在我国长期以来形成的干部人事制度中，“品位” 等级制一直是一个重要特征。在人们的头脑中，“品位”观念也是根深带固的，同时品位制度虽有其严重弊端但也有可取之处，因此我们在实行职位分类的同时，要兼顾品位因素，不能使二者完全脱节，这样既符合我国国情需要，也能更加完善我国职位分类制度。
第三、中国特色公务员职位分类制度的设想
建立中国特色的公务员职位分类制度最重要的是合理划定范围、科学设计分类。
对公务员职位分类范围的划分应实行“先行后岗”，即先以行业、系统的不同特点为中心把列入职位分类范围的行业、系统划分为几大类，然后再进行内部岗位分类。因为各行业性质差异较大，“先行后岗”便于按各行业、系统工作性质建立不同特色的管理制度，有利于科学分类管理。这样设想先将列入职位分类范围的机构分为国家行政机关、国家权力机构、国家审判机关、国家检察机关四大职组，然后再进行内部职系划分。
对于国家行政机关，如前所述，列入职位分类范围的是事务类公务员（不包括政务类）。根据职位分类繁简程度逐步完善的总原则，从国家行政机关职能、各部门工作任务现状以及发展趋向三方面出发，设想第一步可将事务类的公务员初步分为行政业务、专门技术、政工和机关事务四大类。行政业务类，即执行行政公务的岗位；专门技术类，即从事某项专业技术的岗位（如计算机、会计、翻译等）；政工类，即国家行政机关中从事党务、人事监察、工会、共青团等工作的岗位；机关事务类，即国家机关中从来后勤保障工作的岗位。分为四大类能够比较科学地包括
行政机关内部的各类岗位，也有利于建立科学合理，各具特色的管理制度。 从录用来说，可对四类人员提出不同的年龄、文化资格等方面的要求。采取不同的录用方法，如行政类公务员一般应要求文化程度，大学本科以上并经考试录用。专门技术类公务员，对已获得一定专业技术证书的可以考核录用；没有专业技术证书的，考试录用文化程度要求硕士研究生以上。政工类公务员文化程度可放宽到大专以上，但应着重考察其政治素质，采取考试录用及调任转任双轨制的方法。机关事务类公务员要求文化程度大专以上，年龄可适当放宽，考试录用。
从晋升路线来看，可为四大职类设计不同的晋升台阶，避免以往人人沿行政职务系列升迁带来的种种弊端。行政业务类，可设置办事员、科员、副科长（副主任科员）、科长（主任科员）、副、、副等职务等级；专业技术类，可进一步按专业性质差异划分为工程、农业、经济、新闻、出版、海关、体育、卫生、会计、统计、翻译、电子计算机、研究、档案等14个职务，设初级、中级、高级，每级中分为三等（不能只设初、中、高三级）易带来职级少，难以晋升等问题，应多设几个层次；政工党群类，设置9-1级“政工员”；机关事务类，设7-1级“事务员”。各职级的起点、终点均应有不同的要求，以体现各职类性质，任务的不同，四大职类人员各设所有职系的职务等级由低向高晋升；各职系职务不得交叉，即不能一人同时兼任两大职系的职务；如工作需要，各大职系的人员可以跨职系，按相应职务晋升。这样既可避免职系交叉，兼职过多，又有利于人尽其才、合理使用。四大职系之间有一定的对应关系，四大职系各有自己相应的工资等级表，各有不同的岗位规范。
以上仅是初步的、简要的划分。其后将随事业的发展、制度的建立、逐步深化和完善，从而形成我国特有的职位分类制度。
