第２９卷第１期 ２０１４年３月 邢台学院学报 Ｊ０ＵＲＮＡＬ ０Ｆ ＸＩＮＧＴＡＩ ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ Ｖｏｌ＿２９．Ｎｏ．１ Ｍａｒ．２０ｌ４ 乡村治理研究综述 范拥军 （邢台学院，河北邢台０５４００１） 摘要：党的十八届三中全会立足中国实际，前瞻未来发展，在深深把握中国改革发展脉搏、敏锐洞察世界发展趋 势的基础上，提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。 在中国这样一个农耕文明源远流长的农业大国，农业、农村、农民始终是我们立国之本、强国之基、富国之源，乡村治 理在国家治理体系中有其重要的战略地位。回顾和梳理乡村农理研究，总结乡村治理经验，以其促进乡村多元治理发展， 促进乡村民生改善和社会进步，进而推进国家治理现代化发展。 关键词：乡村；民生；治理；研究 中图分类号：Ｃ９１３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１６７２—４６５８（２０１４）０１—００１２—０３ 实现国家治理体系和治理能力现代化是一个新 的历史性战略任务，也是一个历史性课题。基层治 理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的重 要组成部分。 “基础不牢、地动山摇”，基层社会 是国家治理的根基，国家大政方针都要靠基层 的贯彻和落实。国家治理现代化既需要顶层设计， 也需要从基层进行理论研究和实践探索。回顾和梳 理百年来乡村治理研究，总结乡村治理经验，有利 于深化对乡村治理研究，有利于民众更好地参与乡 村治理，有利于改善乡村民生，有利于促进中国治 理现代化发展。 改革开放前关于乡村治理的研究 在中国这样一个农耕文明源远流长的国家，农 业始终是立国之本。自近代以来，东方农耕文明遭 到西方工业文明的挑战，中国人在世界历史大潮中 探索救亡图存之道，为实现民主振兴和发展奔走呼 号，形成了各种流派，提出了各种观点和主张，其 中２０世纪３Ｏ年代出现了以梁漱溟、晏阳初、黄 炎培、章元善、江恒源、许士廉等为代表的“乡村 建设派”。他们认为中西文化有别、各有所长，西 方道路不可能完全解决中国农村和农民问题，提出 只能弘扬中华文明，才能找到出路，他们力图以乡 村文化重建复兴已经凋敝的农村，进而改良中国。 这些知识分子以济世救民之情怀，深入乡村、了解 乡村、扎根乡村，他们或进行乡村改造，或兴办平 民教育，或进行自治实验，同时著书立说阐述自己 的主张。一代大儒梁漱溟扎根邹平，实践乡村建设， 著有 乡村建设理论 等，他认为中国是“伦理本 位，职业分途”的社会政治文化形态，中国社会的 建设必须立足传统社会文化，借鉴西方优秀文化， 从乡村开始，教育为本，弘扬传统，吸纳西学、涵 化社会，复兴民族。平民教育家晏阳初著有 平民 教育的真义 、 农村运动的使命》等，他认为民 众素质是国家民族振兴的基础，中国问题的根源在 一、于民众的“贫、愚、弱、私” “四大病症”，要治 疗中国社会这一沉疴顽疾，良方是兴办平民教育， 开化民智、挖掘民力，并在定县开创平民教育实验， 创建中国平民教育学院。社会学家李景汉利用普查 法、个案法、抽样法等社会学调查方法对京郊挂甲 屯、定县等地进行了详尽的调查，在此基础上著有 （（北平郊外之乡村家庭》、 定县社会概况调查 、 北京郊区乡村家庭生活调查札记》等。从历史传 承、自然环境、治理、人口结构、卫生教育、 农民生活、风俗文化等方面对农村进行了详尽、全 面的描述。另一位社会学家、人类学大师费孝通著 有 江村经济 、 乡村中国》、（（乡土重建》等， 对２０世纪３Ｏ、４Ｏ年代的中国农村经济发展、家庭 生活、风俗礼教、生育观念、基层治理等进行了调 研，并提出中国农村的出路在发展农村工商业的著 名观点。 建国后从农村走出的老一辈家、理论家， 、刘少奇、、陈云、邓子恢、彭德怀、 张闻天等为了发展农村经济、改善民生倾注了大量 的心血，进行了广泛深入的调查研究，并就农村发 展提出了各自的主张、见解和观点，在某种程度上 也正是因为在农村发展上的观点相左，造成党内的 很多分歧和斗争，甚至酿成历史性悲剧。从另一个 层面上看，虽然建国后党在农村的治理效果并不理 想，但建国后党对农村给予的关注、研究和实践探 索超过历史上任何一个时期。这一时期，由于反右 倾和文化大等运动，在学界对农村的研究较少。 二、改革开放以来关于乡村治理的研究 改革开放以来，关于农村基层治理研究随着农 村改革的发展而不断深入。为解决温饱问题，１９７０ 年代中国改革从农村开始破冰，农村问题再次引起 政界和学界的关注。１９８０年代“村民自治”在农 村悄然兴起，村民自治被赋予了深远的政治意义。 １９９０年代农村出现“农民真苦、农村真穷、农业 ［收稿日期］２０１３—１卜２５ ［基金项目］国家社会科学基金项目：十六大以来中国特色社会主义民生理论发展研究．批准号：１２ＢＫＳ０４２ ［作者简介］范拥军（１９７２一），男，河北曲周人，河北师范大学在读博士，副教授，研究方向：农村社会学． 邢台学院学报 ２０１４年第１期 １３ 真危险”的困境，被陆学艺老先生称为农村已经出 现了“治理危机”，农村如何治理再次成为政界、 学界关注的焦点。政界对“农村治理危机”的回应 是在２ ００６年废除农业税，开展新农村建设和农村 综合改革，但新农村建设和农村综合步履维艰、收 效甚微，需要深入研究探讨。在这样的大事件和大 背景下，农村基层治理一直弓ｌ起很多学派和学者的 长期持续研究，其研究重点和主要观点集中在以下 查和研究，提出了很多有见地的意见和建议，有的 直接被决策层采纳。 村民自治实施２０多年来，由于农村家族文化 和现行政治的影响，出现了一些乡镇干部、个 别黑恶势力控制选举、贿选等现象，使选举在一些 地方流于形式、走了过场，甚至一些村干脆就不再 选举。这些现象弓Ｉ起了社会的争鸣，有人认为这是 民主在中国实践的失败，有人认为在中国大的政治 几个层面： （一）关于村级治理的研究 在家庭联产承包责任制实施后，以生产大队为 单位的村级组织失去了其组织生产的功能，同时生 产大队对村级社会管理功能也逐渐弱化，在一些地 方村级管理出现了真空，一些村盗窃、严重、 治安混乱。１９８Ｏ年在广西宜山等地一些村群众自 发选举产生村级管理组织，后定名为村委会。１９８１ 年广西自治区区委对群众这一自发组织进行了 深入的调研，并给予肯定 １９８２年彭真等领 导对村民委员会高度重视，在大量调研的基础上 “８２”对这一群众自治给予确认，随后这一 群众自治组织在全国推广，１９９８年 中华人民共 和国村委会组织法 颁布。在这一背景下，很多政 治学、社会学、人类学、法学的学者把村民自治作 为研究的重点，在学术界有张厚安的 中国农村村 民自治》、张厚安、徐勇的 中国农村村级治理： ２２个村的调查与比较》等著作，他们较早地对村 民自治进行了系统的阐释和研究；其后徐勇的 中 国农村村民自治》、 中国农村村民自治：制度与 运作》，于建嵘的 岳村政治——转型期中国乡村 社会政治结构的变迁 、 乡村选举：利益结构和 习惯演进——岳村与南村的比较 、王振耀的 中 国村民自治理论与实践探索 ，贺雪峰的 乡村治 理与秩序——村治研究论文集 和 乡村治理的社 会基础：转型期乡村社会性质研究 ；项继权的集 体经济背景下的乡村治理 、 集体经济背景下的 乡村治理——河南南街、山东向高和甘肃房价泉村 治研究 ，管前程的 村民自治３Ｏ年的回顾和启 示》，王海胜的 当代中国村民自治问题研究 ， 黄辉祥的 村民自治的生长：国家建构与社会发 育 ，戴玉琴的 村民自治中的政治文化资源开发 等诸多著述。他们以政治学、社会学为学术背景、 以实证研究为主要方法，深入调研分析村民自治发 展历史、时代价值，剖析民主选举、民主决策、民 主监督、民主管理的方法方式、困境与对策，研究 选举后的支村两委关系、两委矛盾及解决对策等理 论和实践问题；在政界有陈锡文、韩俊、温铁军、 李昌平、张晓冰、马银录等，他们从制定和实 施的层面对村级管理、农村发展、民生改善、土地 问题、粮食安全、干群关系等问题进行了深入的调 没有改变的之前，在农村推进民主是本末倒置， 也有人认为农村选举出现的问题再此证明中国人不 具备实行民主政治的素养。目前学术界对这种声音 大都表示沉默，甚至把研究的目光转移到农村的经 济、社会、群体事件等具体问题研究。而也有一些 学者认为虽然村民选举有问题，但这是政治进步中 的问题，如程同顺等学者从村委会干部直选对中国 选举制度的深远影响，村民自治后的镇村关系对中 国间关系的积极影响，村级党组织“两票制” 对党内民主的推进等方面论述村民选举的历史意义， 并从民主对公民素质的基本要求、中外选民素质比 较等方面论述了农民完全有能力进行民主选举。 （二）关于乡级治理的研究 自１９８Ｏ年代乡镇重新建立以来，特别是 １９９Ｏ年代乡村治理危机以来，对乡镇治理研究的 学者逐渐增多，他们从乡级治理的发展历史、职能 定位、实际作用、县乡关系、乡村关系、乡镇 改革等方面进行研究。 关于人民公社的研究。主要研究探讨这一治理 兴衰经过和原因、运行机制、治理绩效、历史 地位、国家与社会关系等层面问题，大部分学者认 为人民公社这一基层治理模式是与集体化相适应的 一种管理方式，其错误的根源在于处理国家与社会 的关系上失当，主要表现是国家对农村社会的过度 控制，超越了当时的生产力，最终导致这一管理体 制运行僵化、缺乏活力、绩效低下。主要有林蕴晖、 顾训中的 人民公社狂想曲 ，安贞元的 人民公 社化运动研究 ，凌志军的 历史不再徘徊——人 民公社在中国的兴起和失败》，张乐天的 告别理 想——人民公社制度研究）），贾艳敏的 大跃进时 期乡村政治的典型——河南崦岈山卫星人民公社研 究 ，罗平汉教授的 人民公社史》。 关于乡级治理困境的研究。改革开放后，乡镇 在农村家庭联产承包责任制的推行，农村经济 发展、乡镇企业兴起、乡村治理等方面发挥了积极 的作用。但是１９９０年后，乡镇主要职责逐渐 转为“催粮逼租、刮宫流产”，其存在的“合法性” 被质疑。乡村出现了治理危机，集中表现为：“农 民真苦、农村真穷、农业真危险”的困境。学术届 对乡镇治理危机状况进行深入的调研，分析了乡镇 的政治生态，认为乡镇存在的主要问题是机构 ｌ４ 邢台学院学报 ２０１４年第１期 臃肿、职能异化、财政危机，干群、党群关系恶化、 县乡关系人治化、乡村关系行政化等，并试图从政 治学、社会学和法学的视角来解释乡村冲突的结构 和制度性根源，提出了转变乡镇职能转变、精 简机构、依法行政以及重构乡村关系等方面的对策。 主要有赵树凯的 乡镇治理与制度化》、张静 的 基层政权：乡村制度诸问题 、陈桂棣的《中 国农民调查》、金太军的 乡镇机构改革挑战与对 策》，楼鲜丽的（（村民自治下的乡镇与村委会 关系研究 ，吴理财的（《乡镇机构改革：可否跳出 观点。三是主张转变职能，建设服务型。 认为世纪之交乡镇治理危机、农村民生凋敝的根源 在于乡镇职能越位、错位、逆位，乡镇改 革的核心是转变职能，建设服务型。如徐元善、 祝天智认为，当前乡镇的运行困境虽然是由多 方面原因造成的，但最根本原因在于没有真正实现 “转变职能”。乡镇的改革路径是建设服 务型乡镇，切实把乡镇的职能转变到市场监管、 公共服务和社会管理上来，把乡镇从招商弓ｌ资 等微观经济活动中出来。这既有助于解决农村 精简一膨胀的怪圈 等著作。 关于乡级治理走向的研究。对于乡级治理的危 机产生的原因，一些学者认为主要的原因是个别乡 镇干部素质低下，乡镇职能异化、收费养人等 造成，特别是取消农业随后，乡镇的职责和职 能，乡镇如何定位，是否有存在的必要，弓ｌ起 了一些学者的争鸣。其主要观点有以下几种：一是 主张取消乡镇一级建制的“取消论”，认为撤销乡 镇一级政权建制是精简机构的一项较好的改革措施。 如蔡永飞博士认为，现阶段，我国共有４６ ３６９个乡 镇一级建制，假定每个乡镇平均有１Ｏ０个公务人员， 那么，通过这项改革，就可以减少４６０多万公务人 员。持这种观点的相对较少，大部分学者认为乡镇 在中国农村治理中还有很大的作用，不应取消，应 该改革。二是主张实行“县政、乡派、村治”。认 为现行的“乡政村治”的治理结构随着市场化、现 代化和民主化的发展，其不适应性越来越显现，必 须适时改革，而“县政、乡派、村治”是理想的治 理体系，具体讲县政是指县成为国家在农村的基层 政权，直接对本县政务和人民负责。乡派是指县以 下的乡成为县的派出机构，专事县委托的任务。 村治是在村一级实行村民自治，使村民委员会成为 自治性组织，从而实现乡村治理的结构性转换。持 此种观点的主要有徐勇、徐增阳等，徐勇在 县政、 乡派、村治：乡村治理的结构性转换》、 变乡级 为派出机构 、 强村、精乡、简县：乡村治 理结构改革的走向））等文中从历史上乡村自治到现 在治理危机等方面详尽地论述了“乡派”和“村治”的 公共服务薄弱的问题，也有助于乡镇走出治理 困境。 关于乡级治理改革实践的总结。从１９９０年代 末开始一些地方开始尝试乡镇和乡镇长选 拔制度改革，这其中有大胆地进行直接选举乡镇党 政主要领导的实践创新，也有形式多样的完善间接 选举制度改革的尝试。这表明中国乡村治理在走过 村民自治的艰难探索后，终于发展到一个新的阶段， 开始进入农村基层政权选举制度改革探索时期。这 对推进中国民主政治建设进程，扩大党执政的群众 基础，促进“三农”问题的解决有重大意义。主要 案例有２００８年步云乡全乡６２ ３６名选民以极大的热 情，冒雨投票，全乡群众直选乡长，成为中国直选 第一乡，此后公推公选乡镇、乡镇长，两 票制竞选乡镇和乡镇长的实践，在四川Ｉ、 江苏等地展开。一些学者对基层乡镇领导选举制度 改革给予了高度的关注、总结、研究，主要有李凡 的 创新与发展——乡镇长选举制度改革 ，史为 民的 公选与直选 ，黄为平的 乡镇长选举方式 改革：案例分析 等，较为全面地分析了乡镇改革 的过程、环节和经验教训。 小康不小康，关键看老乡。农业是安天下、保 民生、稳民心的战略产业，中国要强，农业必须强； 中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。 解决好“三农”问题始终是全党工作重中之重。百 年来，无数学者情系“三农”、扎根农村、孜孜求 索，他们的真知灼见为促进农村治理现代化和民生 改善，推进国家治理现代化奠定了理论基础。
