法律分析：村民委员会是村集体的代表，可以依法发包本集体所有的土地。1、发包耕地的，只能向本村村民发包，不得向村外人员发包。2、发包荒山等五荒地的，可以通过招标、拍卖等方式向任何人发包，但需要提前经本村村民会议通过，并报乡镇批准。另外，本村村民享有优先承包权3、上述所有已经发包的土地，只能用于农业项目，不能做非农业建设。
法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条 土地承包应当按照以下程序进行：
（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；
（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；
（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；
（四）公开组织实施承包方案；
（五）签订承包合同。
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